한반도 인권과 통일을 위한 변호사 모임(한변)은 지난 12월 16일 대한변호사협회 회관 대강당에서 ‘통일 전후 남북주민의 이주 전망과 대처 방안’을 주제로 세미나를 열었다.

세미나는 김태훈 한변 상임대표의 사회로 한관수 조선대 군사학과장, 제성호 민주평통 인권법제 분과위원장, 김석진 통일연구원 연구위원이 발제자로 나섰으며 송대성 전 세종연구소 소장, 한명섭 통일준비위원회 전문위원, 이철수 한국 보건사회연구원 통일사회보장연구단 단장이 토론자로 나서 통일 전후 갑작스럽게 북한 주민이 대거 남한으로 내려올 경우 어떤 대응과 대비가 필요한지에 관한 논의를 했다. 그중 북한 급변사태 발생시 난민대책을 어떻게 할 것인가에 대하여 한관수 교수의 ‘통일전후 남북주민의 이주 전망과 대처 방안-북한 급변사태 시 난민을 중심으로’라는 주제발표를 요약, 게재한다. <편집자주>

남북한 통일은 국내외적 요인 작용하는 대변화

북한에서 급변사태가 발생한다면 이는 동북아시아의 세력 균형의 큰 변혁임은 물론 휴전선을 마주하고 있는 우리에게는 6·25전쟁 이후 최대의 비상사태로 발전될 가능성이 높다. 즉 국가이익이 상이한 주변 강국들은 자국의 영향력을 확대하기 위해 어떤 형태로든 개입하려 할 것이고, 결국 국제적 분쟁으로 비화되어 동북아의 세력 균형의 파괴 요인으로 작용할 것이기 때문이다.

현실적으로 한반도 통일은 외부적 틀로서 주변 4강의 한반도 통일에 대한 승인, 또는 최소한 묵시적 승인과 내부적 틀로서 남북한의 합의가 이뤄져야만 가능하다. 국내외적 여러 요인을 고려하면 남북한 합의에 의한 통일, 북한의 급변사태로 인한 통일, 남북한 전쟁에 의한 통일 등 세 가지 가능성을 예측할 수 있다. 어떤 경우든지 한국 주도의 자유민주주의, 시장경제 체제의 통일이 이뤄져야 한다는 전제는 필요하다.

이와 같은 통일의 형태는 순차적으로 진행되지는 않으며, 각각 상이한 상황에서 독립적으로 이뤄질 가능성이 높다. 예를 들면 남북한의 교류와 협력이 진행되어 합의에 의한 통일이 진행되는 과정에서도 북한의 급변사태로 통일과정을 밟게 되는 경우를 예상할 수 있다. 따라서 급변사태에 의한 통일이 반드시 한반도 통일에 거쳐야 할 단계에 포함되지는 않는다고 볼 수 있다. 우리가 세 가지 경우에 모두 대비할 필요성이 여기에 있다.

 북한 급변사태 발생 가능성과 형태

급변사태의 개념은 학자마다 상이하게 정의하고 있다. ‘정치권력구조, 사회질서 교란사태가 발생해 북한 정권이 통제력 상실, 혹은 붕괴되는 상태’(송대성),‘북한 내에서 단기간 내에 대규모 또는 근본적인 변화를 초래할 상황이 매우 빠르게 진행되는 것’(유호열), ‘북한 내에서 누적된 체제 위기 요소가 상승작용해 가시적인 현상으로 급속히 표출됨으로써 정치, 군사, 경제, 사회적으로 불안정한 상태가 한계에 도달함에 따라 중앙 지도부에 대한 체제 유지 능력에 위해가 가해지는 비상사태의 발생’(남만권),‘북한 정권이 붕괴함으로써 더 이상 국가로 존재하지 못하는 상황’(제성호)이라고 각각 정의하고 있다.

국방연구원의 한 연구보고서는 ‘북한의 급변사태라고 하는 것은 한ㆍ미 양국의 안보 목표를 심각하게 위협하는 북한 내부 상황, 또는 한ㆍ미 양국을 포함한 주변국들의 안보 이익에 막대한 영향을 미치는 상황’이라고 정의하고 있다.

이와 같이 북한의 급변사태는 보는 관점에 따라 조금씩 다르게 규정하고 있지만 종합적으로 다음과 같이 요약해 볼 수 있다. 첫째, 북한 내에서 빠른 시간 내에 자체적으로 극복할 수 없는 급격한 변화가 일어난 상황, 둘째, 불안정한 상황이 김정은 정권이나 사회주의 체제, 더 나아가 조선민주주의인민공화국의 붕괴에까지 영향을 미치는 상황, 셋째, 내부의 불안정한 상황이 한반도와 동북아의 세력 균형에 영향을 미쳐 외부의 개입이 요구되는 상황 등 세 가지 정도로 정리할 수 있다.

따라서 북한의 급변사태는‘북한 내부에서 급격하고 불안정한 상황이 발생해 한반도와 동북아, 그리고 국제사회의 세력 균형에 영향을 미치는 사태로 외부의 개입에 의해 해결이 모색되는 상황’의 과정적 의미로 볼 수 있는 것이다.

북한의 급변사태의 유형과 가능성, 그리고 시기는 국제 정세와 북한 내부의 상황에 따라 달라지는 것이지만 크게 김정은 유고, 군사 충돌, 쿠데타, 민중 봉기로 인한 유혈 사태, 외부의 군사적 공격에 의한 위기 발생 등을 예상할 수 있다. 이 유형들은 3대 권력 세습을 이룩한 김정은의 통치능력이 부족해 북한이 불안정할 때 발생할 것이나 현 상황에서 그 가능성은 낮아 보인다. 5년여가 지나면서 김정은의 정권 장악이 비교적 안정적인 단계에 접근했다고 보기 때문이다.

따라서 현재로서는 급변사태 발생 시기를 예측하기는 어렵지만 북한 사회의 변화에 따라 언제든 발생할 수 있다는 가능성을 배제하기도 어렵다.

북한 대량 난민의 발생 가능성과 규모

 어느 경우든 북한 급변사태에 따른 대량난민에 대한 정부와 군의 정치, 외교, 안보, 경제, 사회 분야에서 대응 방안을 준비하기 위해서는 먼저 난민의 규모와 탈출 예상 지역을 판단해야 한다. 즉, 어느 축선(지역)으로 얼마 규모의 난민이 발생할 것인가를 판단하는 것이 가장 기본적이며 중요한 요소가 될 것이다.

난민의 규모를 과대평가하게 되면 국력의 낭비를 가져오고, 반대로 과소평가하게 되면 계획의 실효성이 감소하게 되기 때문이다. 그러나 이는 북한 급변사태의 유형과 북한 정권의 통제 정도에 따라 달라지기 때문에 정확히 판단하기는 어려운 과제이다. 북한의 급변사태 시 난민의 규모는 우리의 대응 방책 수립에 매우 중요하기 때문에 연구 실적도 상당히 축적되었으나 변수가 너무 많아 편차가 심하고 자칫 자의적 판단이 될 수 있는 제한 사항이 있다.

난민의 전체 규모를 판단할 근거로 과거 독일 통일 직전 서독으로 망명한 동독인의 수와 6·25전쟁 당시 북한 피난민 규모를 준용할 수 있다.

먼저 독일의 경우는 독일 분단 이후 1990년 10월 통일이 될 때까지 동독 총인구 1661만 명의 27%인 약 460만 명이 서독으로 망명했으며, 그 과정은 크게 3단계로 나눌 수 있다. 1단계는 독일 분단 이후 베를린 장벽 구축(1961.8.12.)까지 약 268만7000명, 2단계는 베를린 장벽 구축 이후부터 붕괴(89.11.9.)까지 약 200만 명, 3단계는 동독의 평화혁명시기부터 독일통일(90.10.3.)까지 약 71만 명이다. 그러나 동ㆍ서독은 6ㆍ25전쟁과 같은 동족 간의 전쟁이 없었고, 동독은 서독으로의 이주를 합법적으로 인정했고 지리적으로 인접 국가인 헝가리와 오스트리아의 국경이 개방되었으며 현재의 북한처럼 심각한 식량난은 없었다는 점에서 우리와 달랐다.

따라서 동독 난민의 총규모를 그대로 준용하기는 어렵고, 북한의 급변사태와 유사한 3단계(평화혁명시기부터 독일통일(90.10.3.)까지)의 약 71만 명으로 추계하는 것이 적절하다. 이 규모는 동독 총인구의 4.3%이며, 북한의 급변사태와 유사한 상황이기 때문에 북한의 급변사태가 일어난다면 비슷한 비율의 난민이 발생할 것으로 보인다.

다음은 6·25전쟁 당시 북한 피난민 규모이다. 1951년 1·4후퇴 전후의 북한 주민 남하는 북한의 급변사태와 유사하다. 이 시기 전체 북한 주민 950만 명 중 9%에 해당하는 89만 명이 월남했다. 다만 이들 가운데 폭격이나 교전으로부터 생명을 보호하기 위해 월남을 선택한 경우도 있으므로, 생명의 직접적인 위협이 상대적으로 적은 급변사태 시에 발생할 난민 규모는 9%보다는 적을 것이라고 예상할 수 있다.

이와 같은 사례와 이주 요인을 종합해 본다면 북한 정권 수립 이후 체제 차원에서 불이익을 받아온 적대계층 573만 명 중 노약자나 신체장애자, 그 가족 일부를 제외한 약 350만 명이 이주 가능 숫자로 볼 수 있다. 다만 탈출 경로의 통제 가능성이나 불안정성을 감안하면 이들 전부가 난민이 될 것이라고 보기는 어렵지만 탈북자 설문 등을 종합적으로 고려해보면 탈출 의지를 가진 350만 명의 20%인 70만 명이 탈북을 실행할 것으로 예상된다.

이 규모는 북한 총인구의 2.8%이며, 각종 혜택을 받으며 생활해 급변사태 상황에서도 탈출을 결행하지 않을 것으로 추정되는 평양 인구를 제외한 북한 총인구의 3.8%이고, 적대계층의 12%이다. 이와 같은 자료에 기초해 보면 급변사태 시 북한 난민의 규모는 총인구의 3.5% 수준에 이를 것으로 예상한다.

난민은 체제의 통제력이 눈에 띄게 약화되는 시점에서 증가하기 시작해 정권이 붕괴되는 급변사태 상황에서 급증하는 양상으로 전개될 가능성이 높다. 따라서 체제 통제력이 약화되는 시점과 통제력이 완전히 상실되는 시점을 구분해 판단하는 것이 타당할 듯하다. 역시 독일의 사례를 준용해보면 북한의 경우 체제 통제력이 약화되는 시기에 전체 난민의 15%인 10만 명이, 정권이 붕괴되고 통제력을 상실할 때 나머지 85%에 해당하는 60만 명 규모의 난민이 발생할 것으로 예상된다.

난민 숫자는 70만 명 예상

북한의 지형을 고려할 때 탈출 경로는 크게 중국과 러시아로의 국경 탈출, 휴전선을 통한 남한으로의 지상 탈출, 일본 및 한국으로의 해상 탈출로 구분될 것으로 보인다. 체제의 통제력이 약화되는 초기에는 국가 자체가 불안한 러시아보다는 압록강을 건너 중국으로의 탈출이 가장 많을 것이고 체제 통제력이 상실되었을 때는 휴전선을 통한 한국으로의 지상 탈출이 주류를 이룰 것이다.

난민이 어느 경로를 거쳐 어느 지역으로 탈출할지를 분석하기 위해서는 우선 북한의 지형을 고려해봐야 한다. 북한은 면적의 70%가 산악이며 평균 고도가 440m에 달하는 험준한 지리적 조건을 갖고 있다. 큰 바가지 여러 개를 엎어놓은 듯한 산지구획형(山地區劃形) 지형으로, 산과 산 사이에 도로와 철도가 개설돼 있고 이 도로와 철도를 통해서만 이동이 가능하다. 다시 말해 중국과의 국경 또는 휴전선으로 탈출하기 위해서는 주로 남북으로 연결된 도로와 철도를 이용해야만 하는 구조다.

북한 지역의 남북을 가로지르는 도로와 철도는 서부, 중부, 동부로 구분해볼 수 있다. 서부에는 서울에서 신의주에 이르는 1번 도로, 휴전 후 북한이 개설한 평양-개성 간 고속도로(평개고속도로)가 있고, 철도는 서울에서 신의주에 이르는 경의선이 부설돼 있다. 중부지역 도로는 의정부에서 곡산에 이르는 3번 도로와 의정부에서 구읍리에 이르는 43번 도로가 있고, 철도는 서울에서 원산에 이르는 경원선이 있지만 현재는 비무장지대에서 단절돼 있다. 동부지역 도로는 강릉에서 원산에 이르는 7번 도로와 인제에서 신고산에 이르는 31번 도로가 있고, 철도는 동해선이 있다.

이들 가운데 서부의 1번 도로와 경의선 철도, 동부의 7번 도로는 남북 합의에 따라 이미 연결돼 있는 상태다. 북한 급변사태 시 한국 정부가 난민을 수용하기로 결정할 경우 이들 도로와 철도는 곧바로 혹은 소규모 공사를 거쳐 탈출 유도 경로로 활용될 수 있을 것이다.

어느 경로로 어느 정도의 난민이 이동할지 추산하려면 거주지와의 인접성을 고려해야 한다. 휴전선 인근의 황해북도에 거주하는 주민이 휴전선으로 바로 남하하는 경로 대신 평양을 거쳐 자강도와 압록강을 건너 중국으로 탈북을 시도할 가능성은 없을 것이다.

이는 현재 압록강을 건너 한국으로 입국한 북한이탈주민의 대부분이 중국 국경과 인접한 지역 출신이라는 점을 통해서도 간접적으로 입증된다. 따라서 중국이나 러시아로 탈출할 것인지 남한으로 탈출할 것인지를 가르는 지역별 기준은 북한 지형을 남북으로 분리하는 횡적 도로인 평양-원산 간 고속도로(평원고속도로)가 될 것이다.

중·러 국경, 휴전선, 해안 등의 경로 예상

광복 이후 북한 체제가 군사 대비태세와 긴장된 사회체제를 유지하는 동안 주민들은 평원고속도로를 중심으로 이남을 전연(전방)지역으로, 이북을 후방지역으로 인식하게 됐다. 실제로 평원고속도로 남쪽에는 주민들이 소개되고 많은 군부대가 밀집 배치되어 있으며, 북쪽에는 주요 산업시설이 건설돼 있다.

다시 말해 평원고속도로 이북의 주민들은 주로 북쪽인 중국을 통한 국경 탈출을, 평원고속도로 이남의 주민들은 남쪽인 휴전선을 넘어 한국으로 탈출을 시도할 가능성이 높다. 따라서 중국으로는 함경남ㆍ북도, 양강도, 자강도, 평안남ㆍ북도의 6개도 거주 주민이, 러시아는 함경북도의 일부 인원이, 휴전선으로는 황해남ㆍ북도와 강원도 일부 주민이, 일본 해상은 함경남ㆍ북도, 강원도 일부 인원이, 서해 해상은 황해남ㆍ북도, 펑안남도 일부 인원이 주로 탈출하며, 통제력이 약화 되었을 때 약 20%, 통제력 상실 시 약 80%가 탈출할 것으로 추정된다.

상황별, 경로별 탈북자 예상 규모는 중국과 러시아로의 국경 탈출은  47만9000명(중국 47만 명, 러시아 9000명), 휴전선을 통한 내륙 탈출은 20만 명, 동서해를 통한 해상 탈출은 1만8000명(동해 7 600명, 서해 1만800명)이며 도표와 같이 정리할 수 있다.
한국 정부 입장에서 가장 면밀히 대비해야 할 점은 휴전선을 통해 넘어올 난민 20만 명과 해상을 통할 1만5000명이다. 이러한 대량 난민에 대해 사전에 종합대비계획을 수립하려면 이들이 어느 지역 혹은 해역으로 내려올지 판단하는 작업이 필요하다.

특히 휴전선에는 다수의 지상군과 해군 부대가 책임지역을 관리하고 있고, 강원도와 경기도의 지방자치단체가 담당하고 있으므로 지상 난민을 서부·중부·동부축선으로, 해상 난민은 서해와 동해로 구분해 규모를 판단하고 예상 시나리오를 작성해야 혼란을 최소화할 수 있을 것이다.

요약하면 북한 급변사태 시 난민 총 규모 70만 명을 지역별, 상황별로 구분하면 중국 국경 탈출 47만 명(통제 약화: 9만 명, 통제 상실: 38만 명),러시아 국경 탈출 9000명(통제 약화: 1800명, 통제 상실: 7200명), 일본 해상 탈출 3600명, 한국의 휴전선을 통한 지상 난민 20만 명(통제 약화: 매우 적은 수, 통제 상실: 20만 명), 해상난민 1만5000명(서해:1만1000명, 동해: 4000명)으로 예상된다.

해상 탈출의 경우, 난민 1만1000명이 남하하게 될 서해에서는 황해남도 해주·웅진·연안 등 휴전선 인접지역에 거주하는 주민들이 주로 김포나 백령도, 한강하구 등 가장 가까운 지역으로 월남할 가능성이 높다. 용연 이북 해안에 거주하는 주민들은 상대적으로 큰 어선으로 인천·서산·군산 등을 향해 남하할 것으로 보인다. 동해는 원산을 중심으로 북쪽에 거주하는 함경남·북도 주민 3600명이 어선 90척을 이용해 일본으로, 원산 남쪽 강원도에 거주하는 주민 4000명은 어선 100척을 이용해 속초·강릉 방향으로 탈출할 가능성이 높은 것으로 분석됐다.

여기서 우리가 주목할 점은 북한 급변사태 시 남한으로 넘어오게 될 난민의 대다수는 휴전선 서부 축선의 경의선 도로와 철도를 타고 이동하게 될 것으로 보인다는 점이다. 비교적 저지대로 평야가 발달한 북한의 서부지역에서 한국의 서부축선으로 유입되는 난민이 전체의 70% 이상 될 가능성이 크므로 정부의 대비계획 수립에서도 이 지역에 초점을 맞춰야 할 것이다.

 대량 난민 대응전략 면밀하게 세워야

북한에서 대량 난민이 휴전선 또는 해상을 통해 유입된다면 한국의 안보, 정치, 군사, 경제 및 사회에 심각한 혼란을 초래할 것이다. 더구나 난민이 중국, 러시아, 일본으로 탈출한다면 주변국들과 협조해야 되는 국제 문제로 비화될 사안이다. 사전에 면밀한 준비로 위기를 관리하여 평화적 통일로 연결시켜야 하는 요소가 될 수 밖에 없다.

북한의 급변사태는 현재 억제요인이 촉진요인보다 크기 때문에 발생 가능성이 높지 않은 것은 사실이다. 그러나 북한 핵개발에 따른 대북제재, 구조적인 경제난과 식량 부족, 김정은의 공포정치, 자유 사조의 유입 등 촉진요인이 억제요인을 초과하는 임계점에 도달하는 경우에는 폭발적으로 발생할 가능성이 높다.

그러나 우리는 1990년 후반부터 급변사태의 가능성에 대해 활발한 토의를 해왔으나 아직까지 북한에서 급변사태는 발생하지 않았다. 김일성과 김정일의 사망 전후에 급변사태에 관한 논의와 관심이 집중되다가 이후에는 감소하는 특성을 가지고 있다. 그동안 정부에서 급변사태에 대한 준비도 지속적으로 발전시켰을 것이다.

그러나 북한의 급변사태는 한반도 통일로 연결되는 민족사적 차원에서 매우 중대한 사안이기 때문에 현실적이고 실천적 측면에서의 준비가 필요하다. 북한의 대량 난민을 비롯한 급변사태는 매우 중요한 문제이기 때문에 발생 가능성이 높고 낮음에 관계없이 전방위적 준비가 필요하다. 준비가 되어 있는 상황에서 급변사태에 직면하는 것과 반대의 경우가 미치는 결과는 엄청난 차이가 있기 때문이다.