기본주택은 지분적립형 주택, 평생 주택과 함께 더불어민주당의 대표적인 ‘신공공 주택모델’로서 2022년 대통령선거의 핵심공약으로 알려져 있다. 기본주택은 ‘소득 기준 없이 무주택자라면 누구나 입주 가능한 임대주택’이다. 기존 임대주택은 저소득층을 위한 것이었다.

반면 기본주택은 소득과 관계없이 원하는 사람은 누구나 입주 가능하다. 그 입지는 도심 역세권으로 모든 이들이 선호하는 지역이며 시세보다 낮은 임대료로 운영하면서 원가를 보전하는 새로운 주거모델이다.

기본주택은 최초 설계 당시에는 임대주택형만 고안되었으나 이후 분양형도 제안되었다. 다만 분양형은 토지임대부 공공 환매로서 전매 제한 기간 후 매매할 때 반드시 공공기관에 환매하여야 하며, 환매가격은 물가상승률 정도만 반영하도록 설계되었다.

즉 과도한 시세차익을 차단하며, 개인 간 거래는 금지되고 자산가치 상승분은 공공이 환수하는 것이다. 또한 토지환매부이기 때문에, 토지는 공공(국가) 소유이므로 자기 집이라 할지라도 토지 임대료를 국가에 계속 납부해야만 한다.

임대형 기본주택과 분양형 기본주택은 둘 다 지속 가능하기 어렵다. 임대형 기본주택은 임대료로 건설비용과 관리운영비용을 조달해야 하는데, 도심 역세권 지역의 토지비는 매우 높아 적자를 보지 않으려면 필연적으로 임대료를 상승시키게 된다.

이재명 민주당 후보를 비롯한 기본주택 설계자들은 ‘최신 금융기법을 사용하면 된다’라고 주장하지만, 수익 창출 없이 적자를 피할 수 있는 금융기법은 존재하지 않는다는 것이 상식이다. 그럼에도 불구하고, 기본주택을 공약으로 설계한 사람들은 계속해서 지속 가능성을 주장했다.

실제로 2020년 11월 11일 이헌욱 경기주택공사 사장은 기본주택에 비용개념이 없다는 국가미래연구원장 김광두 교수의 비판에 대해 “장기임대주 택 매입공사를 출자, 설립하여 공사채를 발행하고, 그 재원을 장기임대주택 비축 재원으로 활용하면 된다”고 반박하였다.

장기임대주택 비축을 위해 임대주택이 될 수 있는 주택을 매입하는 재원은 주택도시기금에서 10% 출자하고, 80%는 융자, 10%는 임대보증금으로 충당한다고도 하였다.

그러나 이러한 금융조달 방안은 그 자체로 지속 가능하지 않다. 첫째, 재원의 10%는 주택도시기금에서 출자하고, 80%도 주택도시기금에서 융자를 받는 구조여서 주택도시기금에 대한 의존도가 사실상 90%나 된다.

상황이 여의치 않으면 정부보증을 통해 공사채를 발행하면 된다고 하는데 이는 결국 세금에 의존하는 것이나 마찬가지이다. 국가재정을 취약하게 만들 위험이 크다.

둘째, 자금조달 구성에 있어 융자가 80%라는 것은 그만큼 이자를 계속해서 내야 하는데, 금리하락기에는 부담이 되지 않으나 금리상승 시에는 큰 부담으로 작용하게 된다. 2022년에 들어서면서 세계금리와 함께 한국의 금리 또한 동반상승하고 있다.

결국은 미국 뉴욕 배터리 파크 시티의 경험처럼 공사는 재정위기에 직면하고, 임대료는 급상승할 것이며, 중산층 서민들은 거리로 내몰려지게 될 것이다.

기본주택의 한계

셋째, 매입공사는 매년 임대주택을 비축하기 위해 주택을 매입해야 하는데, 입지가 좋을수록 주택가격은 높으며, 양호한 입지의 고품질 주택은 부동산시장 침체기에도 가격이 낮아지지 않는다.

중산층을 비롯한 무주택자 누구나 들어갈 수 있는 임대주택을 매입하겠다는 것은 결국 저렴하지 않은 주택을 매입한다는 것인데, 부동산 호황기에는 매입비용이 버거울 것이며, 부동산 침체기에도 양질의 주택 매입은 부담스러울 것이다.

이러한 점들을 고려해보면, 기본주택은 최초의 장밋빛 구상과는 다르게 ‘임대료는 높고’, ‘분양가도 높아’지게 될 것이며, 그것을 받아들이지 못하고 ‘시세보다 낮은 임대료’, ‘시세보다 낮은 분양가’를 고집하면 ‘원가보전 구조’를 포기해야 할 것이다.

결국 임대형 기본주택과 분양형 기본주택은 모두 지속 가능하지 않은 것이다.

임대형 기본주택은 수요자들에게 외면받기 쉽다. 입주민들은 임대주택 거주 시에는 임대료 상승 불안에 시달릴 위험이 크고, 거주 후에는 30여 년의 장기임대 기간 동안 자산을 형성하지 못해 임대주택 퇴거 후 주거 불안에 직면할 위험이 있기 때문이다.

일반적으로 주택수요자들은 자신의 생애주기를 고려하여 주택을 매입, 매도하며 금융자산과 더불어 부동산자산을 축적해나간다. 특히 소득이 감소하는 노년기에 주거 불안이 없도록 경제적 의사결정을 매기 거듭한다.

기본주택의 금융구조는 그 자체로 불안 요소가 있어 임대료 상승의 위험이 있다는 것도 수요자들이 기피할 이유가 되지만, 그것이 아니더라도 30년 장기거주 후 소득이 없는 노인이 되어 주택시장에서 새로운 집을 구해야 할 상황이라면, 주택수요자들은 기본주택을 선택할 리 없다.

분양형 기본주택은 더더욱 주택수요자에게 외면받기 쉽다. 분양형 기본주택의 토지는 공공기관(또는 국가)소유라서 주택을 매입한 사람은 건물만을 소유할 수 있다. 자기집을 소유했음에도 불구하고 토지 임대료는 계속해서 국가에 지불해야 한다.

대출이자와 함께 건물분 재산세도 내야 하는 것은 물론이다. 주택소유자는 ‘집주인인데 왠지 임차인이 된 것 같은 느낌’을 가질 것이다.

일정기간 국가에 토지 임대료를 꾸준히 납부한 후, 이사를 위해 집을 매도할 때에는 국가가 매년 물가상승률 정도만을 시세차익으로 인정해주며, 그것을 초과하는 시세차익은 국가가 가져간다. 참고로 2022년 물가상승률은 2%대 중반으로 예측되고 있다.

임대형 기본주택도 거주 기간 동안 임대료 상승 불안이 있지만, 마찬가지로 분양형 기본주택도 토지임대료 상승 불안이 있다. 임대형 기본주택은 자산이 형성되지 않아 소득 없는 노인은 퇴거 후 주거 불안이 발생할 수 있다. 결코 좋은 선택이 될 수 없는 것은 분양형 기본주택도 마찬가지이다.

대출을 받아 주택을 구매했음에도 불구하고 토지 임대료를 내야 하며, 시세차익은 기대할 수 없다. 자산 형성에 실패하는 것은 임대형이나 분양형이나 동일하다. 합리적인 주택 수요자라면 이 기본주택을 선택할 리 없고, 수요자로부터 외면 받는 주거모델은 지속 가능할 수 없다.

기본주택 설계구조에 있어 유일한 승자는 국가와 공공이다. 임대형 기본주택의 실질적 주인인 ‘장기임대주택 매입공사’는 관리운영이 어려워지면 공사채를 발행하면 되고, 주택도시기금에 90%나 의존하기 때문에 민간처럼 초기 투자비용을 감당할 이유가 없다.

우리 사회의 취약계층을 위한 사업도 아닌데 적자가 발생하면 국가가 메워줄 것이며 임대주택을 계속 늘려가 다주택자 임대인이 될 수 있다. 종부세도 내지 않는다. 두번째 LH(한국토지주택공사) 사례가 반복될 수 있다.

경제학에서 잘 알려져 있는 것처럼 손실과 이익을 동시에 감당하지 않는 이런 구조는 반드시 도덕적 해이를 가져온다. 공공이 계속해서 공공자금으로 주택을 매입하면 실수요자와 매입 경쟁을 하게 되어 시장의 주택가격이 상승할 수 있다. 이는 시장 불안을 야기하는 것으로 실수요자에 부정적 영향을 미치게 된다.

주택시장이 불안정해지고 가격이 상승하면, 기본주택을 분양받은 사람은 시세차익을 갖지 못하고 그 시세차익은 온전히 공사가 누리게 된다.

한국 사회에서 비난의 대상이 되는 다주택자들은 스스로 땀 흘려 모은 돈으로 혹은 대출이자를 감당하며 임대사업을 하지만 장기임대주택 매입공사는 공공자금으로 임대사업을 하며, 종부세나 양도세 없이 시세 차익의 대부분을 가져간다.

부동산시장 불안 요인은 기본주택 설계구조에도 여전히 존재한다. 첫째, 장기임대주택 매입공사가 주택을 계속 매입하니 거래될 주택이 부족해지면 가격상승압력으로 작용할 것이다. 둘째 부동산시장이 불안하면 할수록 공사가 가져갈 시세차익이 증가하니 부동산시장 안정화 노력에 매진할 유인이 적어진다.

기본주택을 홍보하고자 하는 사람들은 2022년 현재 뉴욕 최고의 임대료를 지불하는 배터리 파크 시티의 고급 콘도미니엄을 보여주면서 마치 저소득층과 중산층이 거주하는 것처럼 말한다. 그러나 배터리 파크 시티의 화려한 현재 모습 뒤에는 ‘이타심과 정의를 가장한 포퓰리즘 정책의 실패’가 있다.

사실 확인을 위해 뉴욕시 과세국의 과세국장 Sheares, Timothy의 협조를 받아 미국 뉴욕시 배터리 파크 시티의 매매 사례를 수집하였다.

과세국에 따르면 2021년 8월 3일 배터리 파크 시티의 아파트 하나는 64만5000달러(한화 약 7억6000만 원)에 매매되었으며, 2021년 10월 22일에는 110만5000달러(한화 약 13억2000만 원)에 매매되었다. 한국의 저소득층에게는 상당히 부담스러운 가격이다. 임대형도 다르지 않다.

미국 임대 매물 사이트의 매물을 살펴보면 방 2개인 아파트가 월 9150달러, 5600달러이다. 미국 RentCafe에 의하면 2019년 기준으로 배터리 파크 시티의 월평균 임대료는 6211달러이다.

민간이 주도하는 주택정책이 되어야

시장을 물결치게 만드는 민간주도의 힘을 애써 부정하며 저소득층을 위한 양질의 주택을 직접 공급하는 건설사이자 임대사업자가 되고자 싶어 하는 공공은 결국 ‘정부 실패’를 야기한다. 그러한 실패는 민간에게 맡겨놓았다면 효율적으로 배분되었을 자원을 낭비하며, 저소득층에게 돌아갔어야 할 이익을 고갈시킨다.

지식인은 해외사례를 오용하는 것을 피해야 한다. 하지만 유독 한국에서는 오용이 빈번하게 발생한다. 기본주택의 기초는 사실상 싱가포르의 HDB(Housing and Development Board)와 주택정책을 벤치마킹한 것인데, 상당히 왜곡되어 적용되었다.

싱가포르의 토지는 국가 소유이고 토지를 임대하되 99년 임대를 보장하니 사실상 자기 소유라고 볼 수 있다. 그리고 건물만 거래하지만 그것을 매도할 때 시세차익은 공공이 아니라 온전히 매도자의 것이다. 뿐만 아니라 양도세도 없다.

시세차익을 통한 자산형성 효과가 증대되기를 싱가포르 정부가 원하기 때문이다. 싱가포르 정부와 달리 한국의 현 정부, 그리고 기본주택을 주장하며 시세차익을 공공이 가져가야 한다고 주장하는 이들은 궁극적으로는 국민들의 자산 형성을 저해하여 빈곤의 위험에 빠트린다.

기본주택은 설계구조상 지속 가능하지 않으며, 서민 주거 불안을 가중시킬 수 있다. 미국 토지임대부 주택이자 분양형 주택인 배터리 파크 시티의 사례를 살펴보면, 포퓰리즘에 기초하여 만들어진 정책은 지속되기 어렵다는 것을 알 수 있다.

배터리 파크 시티의 교훈은 입지가 양호한 고가의 토지에 공공이 집을 지어 공공의 소유로 만드는 것이 결코 서민 주거 안정에 도움되지 않는다.

토지의 최유효 이용을 고려하여 가장 최고 최선의 용도를 결정한 후 그에 부합하는 시장가격, 시장임대료가 형성되도록 하되, 그 임대료 수입의 일부를 저소득층 주거 안정에 사용될 수 있는 구조를 만드는 것이 정부의 역할이다.

고소득층에서 저소득층으로 이어지는 낙수효과는 정부가 제도를 어떻게 설계하는가에 달려 있다. 유능한 정부는 제도를 설계하려 노력하며, 무능한 정부는 노력해보지도 않고 낙수효과의 존재를 부정할 뿐이다.

국가소유의 공공토지가 있다면 적절한 토지 임대료를 지불받아 그것을 다른 용도로는 사용되지 않도록 기금화 해야 한다.

그 기금은 오로지 저소득층을 위한 주택바우처, 저소득층이 임대하고 있는 민간임대주택의 주거환경개선비 등으로 사용하는 것이 바람직하다.

공공의 이름으로 세금에 기대서 임대사업자가 되고자 하는 공사 설립은 지양하고, 민간이 주도하는 임대주택정책으로 방향을 설정해야 하며, 공사는 공공에 걸맞게 저소득층을 위한 임대주택사업에 매진하도록 제한해야 할 것이다.