교육감은 교육청의 장이 아니라 교육감 자신이 지방교육자치기관이며 지방교육자치에 관한 법률에 따라 시도교육청은 교육감의 보조기관으로 설치된 것이다. 행정부 의전에서 차관급에 해당한다. 선출직 광역 자치단체장과 마찬가지로 임기는 4년이고 3번까지(최장 12년) 연임할 수 있으며 각 광역시·도에 한 명씩 있다.

전체적인 교육 틀은 중앙정부가 짜지만 이를 실제로 집행하는 곳은 각 시·도 교육감이다. 때문에 중앙정부 지침에서 벗어나지 않는 한도 내에서는 사실상 교육감 재량대로 해당 지역 교육정책을 집행할 수 있다. 

모든 초등학교·중학교·고등학교 그리고 유치원과 학원은 각 교육감 관할에 놓이게 되며 이 지역 내의 인사, 재정, 조례안 작성 등 공교육에 관해서는 절대적 위치에 있는 사람이다. 교육감은 1952년 초대 교육감을 선임한 이래 1988년 12대까지 관선으로 중앙정부가 임명했다.

1990년대 지방자치제도 도입과 함께 교육자치제가 확대됨에 따라 교육감 선거제도가 도입되었으며 간선제를 채택했다. 13대는 10명 내외의 교육위원이 교육감을 뽑았고, 다음에는 학운위 위원장이 선거했으며, 마지막에는 모든 학운위 위원이 투표하는 등 선거인단을 확대하여 시행했다.

선거인단 수를 늘린다 해도 소수의 인원만이 투표한다는 한계로 교육감 직선제를 도입했다. 

교육감 권한 큰데도 유권자 관심도는 떨어져

지방자치제 확대 시행에 따라 2007년 부산광역시 교육감 선거부터 주민 직접선거로 바뀌었다. 법안 개정이 2006년 12월 30일 되었기 때문에 2009년까지는 교육감 선거가 기존 교육감 임기 만료되기 직전에 해당 지역의 교육감을 새로 뽑는 식으로 치러졌으며 2008년 서울시교육감, 2009년 경기도교육감 선거를 하는 등 당연히 지역마다 교육감 선거일도 달랐다.

2010년 지방선거와 함께 일제히 직선제 교육감 선거를 했고 2014년에 이어 2018년에 선출하여 오늘에 이르고 있다. 교육감이 될 수 있는 자격은 학식과 덕망이 높고 시·도지사의 피선거권이 있는 자로서 후보자 등록신청 개시일부터 과거 1년 동안 비정당인이어야 하며 교육경력 또는 교육행정경력이 3년 이상이거나 두 경력을 합하여 3년 이상인 사람이어야 한다. 

교육감의 권력이 막강함에도 불구하고 초기 선거 때는 투표율이 낮았고 투표율이 높더라도 다른 선거에 묻어가는 경향이 강했다. 한 예로 최악의 투표율을 기록한 경기도교육감 선거(2009)의 경우 12.3%의 투표율을 보였으나 이 선거에서 진보진영 후보가 당선되었다. 또한 시민들의 교육감에 대한 인지도 자체가 낮다는 점도 작용한다.

교육감의 권한이 어느 정도인지 알려진 점이 의외로 적은 편이고, 교육 문제와 직접적으로 연관된 학부모들을 제외하면 교육정책에 관심 자체가 높지 않으며, 교육감 선거에 대한 저조한 관심으로 이어진다.

그래도 지방선거와 같이 진행되기 시작하면서 투표율이 높아졌다. 다만 유권자들은 원칙적으로 교육감 후보는 후보자등록신청 개시일 1년 전부터 당적을 가질 수 없기에 후보의 번호와 정당과의 관계는 없지만 유권자들이 정당과 연결시키거나 잘 모르니까 무조건 “1번” “2번”을 외치는 바람에 로또 선거라는 비판을 해왔다.

후보 간 공약 차이가 거의 없는 데다가 정당이 없으니 마땅한 기준을 찾을 수 없었던 것이 원인이다. 비판에 대한 해결책으로 2014년 6회 지방선거부터는 투표용지에 기호 없이 후보 이름만 기입하고 자치구·시·군의회의원 선거구별로 투표 용지에 적히는 이름 순서를 랜덤으로 섞는 교호(交互) 순번 방식을 도입하였다. 

박융수(2021)는 ‘교육감 선거’라는 책자에서 “17명의 교육감을 뽑는 데 2000억 원의 돈이 드는 선거. 그 2000억 원의 돈은 아이들 교육에 써야 할 교육청 예산이라는 것도 민주시민인 우리가 알지 못하는 딱한 현실.

2018년 교육감을 뽑기 위해 후보자 중 누군가에게 선거 도장을 찍기는 했으나 우리가 누구를 찍었는지 지금은 기억이 없는 기억상실증 선거. 2022년 6월 1일 지방선거가 다가오고 있지만 교육감 선거도 함께 치러지는지는 우리 대부분이 모르는 기막힌 상황.

교육감 선거는 정당이 관여하지 못하는 정치 중립 선거이지만 실상은 정치 선거보다 더 진영 대결과 편 가르기 심한 난장판의 선거. 그렇게 뽑힌 교육감이 전국의 유·초·중등 교육을 책임지고 있으나 임기 4년 내내 그들이 무얼 하는지 도무지 알 수도, 알려고도 하지 않는 비민주적이고 비교육적인 선거”라고 주장하였다. 

이어 “2018년 6·13 교육감 선거에서도 진영 대결에 의한 승자만 있었다. 교육감 선거는 깜깜이 선거일 수밖에 없다. 진보, 보수 편 가르기가 교육을 망친다. 교육의 정치적 중립은 그저 거짓과 위선의 포장에 불과하다.

교육에서의 정직함을 실천하는 교육감 후보자는 과연 몇이나 될까? 선거비용 구조와 실상을 알면 교육감 선거가 얼마나 위선인지 알 수 있다” 등의 제하에 그 실상을 열거하고 있다.

2014년 10월 7일 10여 개 신문이 교육감 직선제 관련 사설을 실었다. 직선제 폐지 찬성은 보수 성향인 조선일보, 중앙일보, 국민일보, 해럴드경제, 세계일보, 서울경제, 한국경제, 문화일보, 내일신문, 부산일보, 직선제 폐지 반대는 진보 성향인 한국일보, 한겨레, 경향신문이었다.

이 논란은 2014년 시·도지사가 교육감 직선제를 폐지하고 지방교육청을 지방정부에 통합해야 한다고 주장해 일어났다. 폐지 찬성을 한 조선일보 사설은 ‘교육감 직선제 대안을 찾을 때다’(2014.10.7)라는 제하에 “유권자들은 후보자들이 정당과 관계가 없으므로 누가 누구인지 모른다.

선거 기간 중 전교조와 진보 성향 학부모단체·시민단체들은 진보세력 교육감 후보 단일화에 나섰고, 이에 맞서 일부 보수단체들도 단일화 운동을 벌여 교육감 선거가 정치판으로 변했다.” 이 외에 막대한 선거 자금으로 빚을 져 당선되어도 어려움이 있다는 등으로 완전 폐지보다 직선제의 대안을 찾아야 한다는 요지였다.

폐지 반대를 한 한겨레신문 사설은 ‘교육자치 정신 훼손하는 교육감 직선제 폐지 주장’(2014.10.7.)이라는 제하에 “헌법과 법률은 교육자치를 교육의 자주성과 전문성을 지키는 것으로 파악하고 그것을 보장할 책임을 국가와 지방자치단체에 지운 것이다. 교육의 자주성에는 말할 것도 없이 정치 권력으로부터 교육의 자유와 자율을 지키는 일이 포함된다”고 했다.

한국교원단체총연합회가 교육감 직선제에 대한 헌법소원을 냈었는데 이에 대해 헌법재판소는 2015년 11월 26일 “교육감 직선제, 국민 기본권 침해 안한다”라며 각하 결정을 내렸다.

황교안 자유한국당 대표가 교육감 직선제 존폐 논란에 다시 불을 붙였다(2019.9). 포퓰리즘과 이념에 휘둘리는 고비용 저효율 구조의 교육감 직선제 폐단을 고려할 때 제도 개선을 더 이상 늦출 이유는 없다.

직선제를 존치하든, 폐지하고 러닝메이트제를 도입하든, 바람직한 교육감 선출 방식에 대한 타당성 검증과 보완을 깊이 살펴보고 근본 대책을 마련할 필요가 있다. 교육 수요자인 학생과 학부모, 사회적 합의를 위해 다양한 방식의 선출 방법을 공론에 부쳐보자고 했다. 

교육감 직선제를 폐지하고 시·도지사와 교육감의 러닝메이트 선거방식을 도입함으로써 교육의 독립성 및 전문성을 제고하려는 지방교육자치에 관한 법률 일부개정 법률안(2019.9 김한표 의원 등 10인)이 제출된 바 있다.

국민의힘 원희룡 전 제주도지사는 학교가 정치 이념 실험장으로 변질되었으니 교육감 직선제를 폐지하고 추천 임명제로 하자고 주장하는(2021.9) 등 정치권에서는 야당에서 많은 주장이 있었다.

사회, 학부모 단체에서도 교육감 직선제에 대한 논의가 계속되었는데 한 예로 박소영 교육바로세우기운동본부 대표는 교육감 직선제는 학교 정치화의 주범이라며 폐지를 주장하였다(2021.8).

정용상 동국대 법대 명예교수(2021.11)는 “지금까지 교육감 선거는 그야말로 진보와 보수의 대결의 장이 되어 단일화가 되면 이기고 분열하면 지는 선거 결과로 현재는 17개 시도 교육감 중 14명 정도를 진보 성향의 교육감이 차지하고 있다.

진보 측은 단일화를 이룬 반면에 보수 측은 단일화에 실패하여 위와 같은 결과를 가져온 것으로 볼 수 있다. 

현행 교육감 직선제는 그 제도 고유의 본질이나 목적과는 달리 이미 교단과 교원의 직접적 정치화를 초래하였고, 교육 현장의 정치화에 일정의 역할을 했다고 볼 수 있다.

교육감 선거가 유권자에 영향력을 행사하는 특정 이념진영이나 특정 단체(노조)에 의해 좌우되거나 이념적으로 편향된 정치인들이 교육의 영역으로 진입하여 교육 현장을 정치화할 개연성이 농후한 점 등을 이유로 교육감 직선제 폐지를 제기하는 여론이 점증하고 있는 것 또한 엄연한 현실이다.

교육감 후보는 개인적으로 광역단위 선거를 준비하고 치러야 하므로 경제적 능력이 없는 사람은 출마 엄두를 내기조차 어려워 사실상 출마 기회를 박탈당하는 것과 같으며, 평생 교단을 지키며 성실하게 교육자로서 생활한 사람이 광역단위의 대규모 선거를 스스로 준비한다는 것은 거의 불가능한 일이다. 

교육의 정치화로 교육전문가 등장 어려워 

결국은 특정 조직이나 단체에 의한 대리전(?)에 의탁할 수밖에 없는 선거 구조이기 때문이다. 교육감 후보에 대한 판별 기회가 보장되지 않는 깜깜이 선거가 이뤄지는 것이 교육감 직선제의 어두운 단면이다.

또한 교육감 선거에서 당선되는 현황을 보면 현역 교육감의 인지도가 당선에 압도적 영향을 주고 있다. 2018년 선거에서 기존의 교육감이 12개 지역에서 출마하여 당선되었다. 기존의 교육감이 출마한 지역에서 낙선한 사례는 없었다. 교육이 교육답기 위해서는 교육감 선거 또한 교육적이어야 하고 궁극적으로는 교육 선거이어야 한다”고 주장했다.

교육감 직선제는 법 제정 때부터 2006년 12월 무더기로 안건이 통과될 때 충분한 논의 없이 통과되었다.

2010년 전국 지방선거와 함께 처음 시행되면서 많은 파열음이 나왔다. 애초에 교육전문가를 뽑기 위하여 정치적 중립, 정당인 배제 등을 했음에도 교육전문가는 당원도 조직도 없이 정당을 배경으로 하는 시·도지사와 같은 상황의 선거를 치러야 한다니 설계가 잘못된 것이다.

잘 모르고 했다면 직무유기이고 장차 정치인이 교육감도 하려 했다는 일부의 주장은 오해로 생각된다. 직선제 교육감 선거를 몇 번 거치면서 보완할 것이 생기는 것은 어찌 보면 당연하다.

특히 교육의 정치화는 물론 이념화로 올바른 교육전문가가 근접하기조차 어렵다는 주장이 많다. 더 늦기 전에 교육감 직선제의 폐해를 시정할 수 있는 입법적·정책적 보완을 위해 교육계와 시민사회의 지혜를 모아야 할 때이다.

직선제 보강, 개선된 간선제 도입, 제3의 방법 등 어느 것이든 교육 목적을 잘 실현할 수 있게 개정되어야 한다. 당장 6월 1일이 선거일이니 시간이 안 되면 이번 기회에 충분히 논의해야 하며 교육 수요자인 학생과 학부모, 교사와 교육계의 의견이 중시되어야 한다.

교육은 선거 때가 되면 많은 이야기가 나오다가 선거가 지나고 나면 관심이 뚝 떨어지니 더 그렇다. 사실 이런 이야기는 2010년 첫 번째 직선제 교육감 선거가 끝난 이후 반복되고 있으니 더 이상 방치해서는 안 된다.