거대여당의 참패와 야당의 압승으로 막을 내린 지난 4·7 서울시장·부산시장 보궐선거 이후 문재인 대통령의 레임덕과 여야의 정계개편이 가속화 될 전망이다. 특히 문재인 대통령의 경우 ‘실패한 대통령’이라는 역대 대통령의 불행한 전철을 밟게 될 수 있다는 점에서 1987년 개헌 이후 30년간 이어져온 ‘대통령중심제’ 권력구조의 근본적 문제와 그 변화 가능성이 주목된다. 

<미래한국>은 국민의힘 전신인 자유한국당의 비대위원장과 노무현 정부 시절 청와대 정책실장 및 교육부총리 등을 역임한 정책전문가 김병준 교수에게 향후 펼쳐질 정국 전망과 대통령중심의 권력구조의 한계와 변화의 방향 등에 대해 얘기를 들었다. 김병준 교수는 “가장 이상적인 권력구조는 내각제”라면서도 “현실적으로 권력구조의 문제는 권한과 책임의 불균형에서 나오기에 국회에서 선출하는 책임총리를 통해 국회와 집권정당의 책임과 권한을 늘릴 수 있다”고 제안했다. 

-이번 4·7 서울시장·부산시장 보궐선거를 어떻게 보셨습니까? 
현 정권에 대한 민심 이반을 확인한 선거였습니다. 이 점은 다음 두 가지 사실에서 뚜렷이 확인됐습니다. 하나는 국민의힘이나 그 후보들의 인기가 높지 않았죠. 오히려 부정적인 정서가 강했습니다. 그런데도 큰 표 차이로 이겼다는 겁니다. 또 하나, 민주당이 그동안 재미를 보아 온 네거티브 캠페인도, 또 각종 보조금 등 돈을 주겠다는 ‘매표’ 공약들도 전혀 먹히지 않았다는 점입니다. 국민들이 볼 때 정부여당이 그만큼 싫었다는 거죠.  

그런 가운데 크게 아쉬운 부분이 있습니다. 서울과 부산이 명색이 이 나라의 제1 도시와 제2 도시로, 혁신과 성장의 중심이 되는 도시입니다. 이런 도시의 시장을 뽑는 선거라면, 당연히 이 도시가 어떤 도시가 되어야 하느냐 등에 대한 논박이 있었어야 했는데 그런 이야기는 들어 본 적이 없습니다. 이래가지고 이 도시와 이 나라의 미래를 열 수 있겠습니까?

“국민의힘 비전과 가치가 안보인다” 

- 자유한국당의 비대위원장을 역임하셨기에 누구보다 생각이 많으실 텐데 앞으로 국민의힘이 추구해야 할 변화의 방향이 무엇이라고 보십니까? 5,6월 전당대회가 예정돼 있지요.  
많은 국민의눈에 국민의힘은 여전히 스스로는 아무 것도 할 수 없는 정당으로 보입니다. 비전도 가치도 없이 그저 권력 쫓기에 급급하고, 그러다 망조가 들면 외부 인사를 지도자로 영입해 그에 기생하는 정당처럼 보이는 게 사실입니다. 이 이미지를 벗어나지 못하면 미래가 있을 수 없어요. 때때로 선거에 이기기야 하겠지만 이것 또한 ‘승자의 저주’로 이어지곤 할 것입니다. 

어떻게 이런 이미지를 벗을 것인가, 달리 무슨 방도가 있겠습니까? 시대변화 읽는 법을 배우고, 이에 맞는 비전과 가치를 정립하고, 행동으로 그 실천의지를 보여야 할 겁니다. 깃발의 색이 분명하고, 그 깃발이 어디로 향하는지를 알아야 사람이 모일 것 아닙니까. 깃발이 쳐져 있고, 그 깃발을 따라가면 어디로 가는지도 모르는 상황에 어떻게 사람이 모이겠습니까.

아울러 툭하면 외부 지도자 불러들여 스스로의 무능을 가리는 것도 그만 둬야 합니다. 국민이 바보가 아니에요. 외부 지도자 없이는 일어서지도 못하는 정당을 정당으로 보겠습니까? 근본적인 변화가 필요하다는 말인데, 사실 이 점에 있어 김종인 위원장에게 기대를 걸기도 했습니다. 이런 저런 경륜이 있으니 당의 체질을 조금은 바꿀 줄 알았죠. 하지만 기대 이하였습니다. 

-국민의힘 김종인 위원장은 당의 후보인 오세훈 시장으로 야권 단일화를 이루고 결국 승리함으로써 자칫 공중분해될 수 있었던 당을 결정적으로 살린 공이 있지 않습니까?  
나도 비대위원장으로 잘 한 것 없지만, 당을 운영해온 방식을 보면 김 위원장도 잘 했다고 할 수 없습니다. 심지어 의원들이나 당원들과 대화도 제대로 하지 않은 것 같아요. 체질 개선을 위한 일을 시작하지도 않았다는 말입니다. 이번 선거의 공이 있지만 혼자 하고 싶은 말, 하고 싶은 일 마음대로 하다가 떠났다는 느낌입니다. 

국민의힘에서 곧 전당대회가 있을 텐데, 무엇보다 기본에 충실했으면 합니다. 당의 비전과 가치를 놓고 치열하게 논쟁하고, 이를 통해 새로운 지도자가 등장했으면 한다는 말입니다. 하지만 이번에도 크게 기대하기는 어려울 것 같아요. 비전과 가치 등의 문제는 이야기조차 나오지 않고 있으니 말입니다.

-교수님은 과거 노무현 정부 시절 청와대 정책실장과 부총리를 역임하는 등 현재 여권과도 관계가 있으시죠. 앞으로 민주당의 변화의 방향과 숙제는 무엇이라고 보십니까? 이번 선거이후 민주당의 바뀔 수 있다고 보십니까?  
민주당은 민주화세력으로서의 도덕적 우월성을 가지고 있었습니다. 또한 정의, 공정, 인권, 평화, 통일, 환경, 상생 등 여러 가지 좋은 가치들을 점유하고 있었죠. 그러나 문재인 정부 출범 이후, 조국사태 등을 통해 이 모든 것이 위선임이 드러났습니다. 오히려 정의의 이름으로 정의를 죽이는 등, 이 고귀한 가치들을 앞세워 이 가치들을 죽이는 세력임이 만천하에 드러난 겁니다.

아울러 빈부격차의 심화와 부동산 사태, 그리고 국가재정 악화와 백신 확보 실패 등을 통해 그 무능의 수준이 어느 정도인지를 끝없이 드러내고 있습니다. 이런 위선과 무능 상태로는 국가를 이끌 수 없습니다. 권력을 잡으면 잡는 만큼 그 못난 부분을 드러내게 될 것이고, 그 만큼 더 망조가 듭니다. ‘매표행위’에 가까운 보조금 살포와 각종의 ‘퍼포먼스’나 ‘쇼’로 숨겨 보겠지만, 그것이 얼마나 가겠습니까. 숨기면 숨길수록 재앙은 점점 더 크게 다가오게 될 겁니다.

그러면 어떻게 할 것인가? 무엇보다 먼저 자신들의 도덕적 우월성에서 깨어나 스스로의 위선과 무능을 바르게 인식해야겠지요. 그런 다음 시대의 흐름을 바르게 읽고, 자신들이 그 흐름으로부터 얼마나 역류해 왔나를 살펴보고 반성하는 것입니다. 그러고 나면 자신들이 어떻게 바뀌어야 하는지 보이기 시작할 겁니다.

“누가 대통령이 되든 실패, 문제는 권한과 책임의 불균형” 

-결국 문재인 대통령도 과거 모든 대통령들이 그랬던 것처럼 불행한 대통령의 전철을 밟고 있는 것으로 보입니다. 한국의 모든 역대 대통령들의 실패와 불행의 근본적 원인이 권력구조 제도 자체에 있는 게 아닙니까? 
박근혜 정부가 출범할 때 제가 분명히 말했습니다. 이 정부는 반드시 실패할 것이라고. 문재인 정부가 출범할 때도 말했습니다. 반드시 실패한다고. 다음 정부는 어떨까요? 장담하건대 반드시 실패합니다. 누가 대통령이 되건 말입니다. 

이유는 많습니다. 몇 가지를 짚어 보면 첫째, 대부분의 경우 국정을 운영할 준비가 되어 있지 않은 상태에서 집권을 합니다. 한국 정치의 문제점인데, 모든 정당과 정치인들은 대통령 만들기에 매몰됩니다. 집권 후 국가를 어떻게 운영할지에 대해서는 신경을 쓰지 않는 거지요.

결과적으로 대통령은 취임 즉시 늪에 빠집니다. 예를 들어 일자리를 늘리고자 하면 산업구조조정을 해 신산업을 키워야 합니다. 그러자면 노동개혁, 금융개혁, 인적자원육성체계 개혁 등이 이뤄져야 하는데, 하나 같이 노동과 자본 등 수많은 이해관계세력들이 얽히고 설켜 있어요. 준비에 준비를 하고, 관계 세력들과 사전 협의를 해 둬도 쉽게 하지 못할 일인데, 집권 전에는 작은 고민조차 하지 않은 채 집권을 합니다. 우리 정치의 고질병이지요. 

-그건 비단 우리 정치에만 해당하는 건 아니지 않을까요? 누구나 준비가 완벽할 수 있겠습니까, 어느 정도는 하면서 헤쳐나가는 것일 텐데 우리나라 대통령은 이를 위해 어느 나라 지도자보다 더 강력한 권한과 권력을 갖고 있지 않습니까? 
대통령이 수많은 이해관계세력들을 누를 힘이나 설득할 자원이 있으면 그나마 다행이겠지만 과연 그런 게 있을까요? 턱도 없는 이야기입니다. 흔히들 대통령이 무소불위의 권력을 가졌다고 하는데, 이는 잘못된 인식입니다. 노조나 기업, 심지어 대학이라고 하여 대통령 뜻대로 움직여 주겠나? 실제로 대학의 학과 하나 만들거나 폐지시킬 수 없는 것이 대통령입니다. 뭐가 그렇게 쉽게 되겠습니까. 참고로 법안 하나를 기안해서 법률로 만드는 데 걸리는 시간은 평균 35개월, 약 3년입니다. 더 말해 무엇 하겠습니까. 

소위 ‘레임덕’ 기간이 되면 이러한 문제는 더 심각해집니다. 대통령이 마음먹은 일일수록 오히려 더 안 됩니다. 이를 감지한 야당이나 노조 등 이해관계세력들이 이 사안을 일종의 협상 카드로 사용하기 때문이죠. 즉 대통령을 힘들게 하여 다른 것을 얻어내는 수단으로 사용한다는 뜻입니다. 
결국 임기 5년에 되는 것은 별로 없고, 이것저것 건드리며 세상만 시끄럽게 하게 됩니다. 그러다 임기가 끝나면서 실패한 대통령이 되는 거죠. 과거의 대통령도, 그리고 지금과 지금 이후의 대통령도.

“내각제는 의사결정 속도가 빠르고 안정적” 

- 대통령의 권한을 권력으로 착각하는 우리 정치를 업그레이드하기 위해 권력분산형 개헌이 필요하다는 의견이 있는데 어떻게 보시는지요? 
우선 한 가지 분명히 하고 싶습니다. 앞서 이야기한 대로 대통령은 제왕적 권력이 없습니다. 그런 권력이 있다고 보는 것은 주로 인사권이나 재정권, 그리고 경찰과 검찰이 가진 사법권 일부를 보고 이야기하는 겁니다. 즉 누구 장관 시킬 수 있고, 어느 기업 하나 살리고 죽일 수 있고 등 말이지요. 그러나 이런 권한은 국민의 삶을 결정하는 국가적 과제, 즉 산업구조조정, 금융개혁, 노동개혁 등을 행하는 데 있어 그리 큰 위력을 발휘하지 못합니다.

하지만 이 작은 권한들조차 분산되어야 한다고 생각합니다. 그 이유는 대통령의 권한을 줄이기 위해서가 아닙니다. 국회 등과 책임을 공유하기 위해서이지요.

우리 권력구조의 문제는 권한과 책임의 불균형에서 옵니다. 대통령은 권한에 비해 책임이 큽니다. 일례로 노조와 자본 등 다양한 이해관계세력을 누르고 설득할 큰 힘은 없는데, 경제와 산업에 대한 모든 책임을 집니다. 이에 비해 국회는 권한에 비해 책임이 작습니다. 입법 활동을 통해 온갖 곳에 다 간섭을 하면서 이에 대한 책임은 지지 않는 겁니다. 국민 역시 마찬가지죠. 대통령 중심제라는 인식 아래 모든 것을 대통령 책임으로 보는 겁니다.
일이 되려면 국회에 권한을 나눠주면서 더 큰 책임을 부여해야 합니다. 국민도 국회가 책임이 있다는 사실을 분명히 해야 합니다. 그렇게 되면 국회도, 보다 정확하게는 정당이나 국회의원들이 되겠지만, 그 책임을 다 하기 위해 노력을 하게 될 겁니다. 즉 ‘대통령 만들기’나 집권 그 자체에만 매달려 함부로 공약 아닌 공약을 만들어 내는 일을 덜하게 될 것이고, 노조나 기업 등 각종의 이해관계 세력을 설득하는 데도 힘을 보태게 될 겁니다. 또 필요한 법안을 통과시키기 위해 야당과의 협력도 중시하게 될 것이고, 정책역량 또한 높아지게 될 것입니다. 

- 그렇다면 권력 분산을 위한 가장 적절한 통치구조는 무엇일까요? 
가장 이상적인 구조는 역시 내각제입니다. 내각제는 몇 가지 장점을 가지고 있습니다. 우선 전통적인 정치학 교과서가 설명하고 있는 것과 달리 의사결정의 속도가 빠르다는 것입니다. 내각의 결정이 곧 의회의 결정이 되고 의회의 결정이 곧 내각의 결정이 되기 때문이죠. 행정부와 입법부가 수시로 갈등을 일으키고, 대통령과 집권당이 수시로 갈등을 일으키고, 또 그로 인해 결정이 지연되는 일이 없어집니다. 

또 하나, 정국운영이 안정될 수 있습니다. 우리의 경우 대통령은 5년을 집권하죠. 그것도 정당이 집권을 하는 것이 아니라 대통령 개인이 집권을 하는 겁니다. 그 결과 3~4년이 지나면 ‘레임덕’이 시작됩니다. 그러나 내각제의 경우 개인이 아닌 정당이 집권을 합니다. 그리고 그 정당은 일시적으로 권력을 잃어도 곧 다시 돌아 올 가능성을 열어두고 있습니다. 개인이 집권하고, 한번 집권한 후 다시 돌아올 수 없는 대통령제와 다르죠. 그만큼 ‘레임덕’의 가능성이 없다는 말이 됩니다. 아울러 영국과 일본의 경우에서 보듯 수상 또는 총리의 재임기간이 대통령제보다 많게는 2배 또는 3배가 됩니다. 안정성과 지속성이 높다는 뜻이죠.

그러나 우리의 경우 국회와 국회의원에 대한 불신이 매우 높습니다. 따라서 내각제 논의는 한계를 지닐 수밖에 없죠. 국회의원들에게 행정권을 맡기고 싶은 국민이 거의 없기 때문입니다. 그렇다면 내각제는 사실상 실현 불가능한 대안이 되어 있다고 말할 수도 있죠.

-내각제 개헌이 이상적이지만 현실적으로는 쉽지 않을 것이라고 보시는군요. 그렇다면 어떤 대안이 있겠습니까? 
현 시점에서 국회의 책임을 늘리는 방안으로 국회가 총리를 선출해서 대통령에게 추천하는 것을 생각해볼 수 있을 것 같습니다. 이는 현행 헌법 하에서 이뤄낼 수 있는 방안이고, 여당이 결심만 하면 할 수 있는 사안입니다. 대통령이 국회의 추천을 거부할 수도 있겠지만 정치적으로 그렇게 하기 어려울 겁니다.

국회에서 선출되어 추천되고, 그렇게 해서 대통령이 임명한 총리는 명실 공히 책임총리의 위상을 가질 겁니다. 헌법에 규정되어 있음에도 불구하고 형식화 되어 있는 국무위원 제청권이 살아날 것이고, 그로 인해 국회와 집권 정당의 권한과 책임이 늘어나게 될 것입니다. 늘어난 만큼 정책적 역량을 더 쏟을 수밖에 없고, 야당과의 협력 등에도 더 큰 신경을 쓰게 될 것입니다. 대통령의 하수인으로 거수기 노릇만 하는 구조를 벗어나게 된다는 말이죠.

현행 헌법에서 이뤄질 수 있는 책임총리제  

-내년 대선에서 만약 야당이 승리해 집권을 하더라도 180석 거대여당으로터 발목을 잡히지 않으려면 권력구조 개편의 필요성이 더 부각될 텐데 그때가 개헌이나 그러한 변화의 기회가 될 수 있지 않을까요?

 
그럴 수는 있겠죠. 앞서 말한 것처럼 우선은 국회에서 총리를 선출해 총리를 진정한 책임총리로 만드는 것을 먼저 생각해 보는 것이 옳다고 봅니다. 헌법 개정이 생각처럼 쉽지 않다는 점에서 더 그렇습니다. 대통령과 국회, 특히 집권당이 마음만 먹으면 되는 일이죠. 그럴 리가 없겠지만 만의 하나 야당이 반대하는 경우 여당이 의원총회를 통해 선출해서 대통령에게 추천할 수도 있습니다. 어느 경우든 대통령을 이를 쉽게 거부하지 못할 것입니다. 

-현재 야권의 대선 후보로 부각되고 있는 윤석열 전 검찰총장에 대해 어떻게 보시는지요? 
아직은 이런 저런 이야기를 할 때가 아니라고 생각합니다. 일단은 집권여당의 무리한 검찰개혁이 만들어 낸 ‘영웅’의 의미가 크기 때문이죠. 집권여당과 대통령의 추후 태도와 행동, 그리고 본인의 처신에 따라 다양한 변화가 있을 수 있다는 뜻입니다. 

그러나 한 가지 분명한 것은 윤 전 총장의 정치적 잠재성이 매우 크다는 사실입니다. 그리고 대통령과 집권여당의 압력에 맞선 경험이 있다는 사실에서, 몇 년 전 있었던 반기문 현상과는 다르다고 생각합니다.

또 한 가지, 제1야당인 국민의힘이 지나치게 가볍게 움직이지 않았으면 좋겠습니다. 반기문 ‘마중’ 가느라 당을 뛰쳐나가 새로운 당을 만들고, 그 뒤 다시 대통령을 탄핵으로 몰고 간 그 때의 쓴 경험을 생각하고 또 생각해야 할 겁니다. 앞서도 이야기했지만 자체 개혁은 뒤로 하고, 툭하면 외부로부터 지도자를 영입하는 데 골몰하는 정당, 이런 정당을 국민이 얼마나 신뢰할지도 생각해 줬으면 합니다.

“윤석열의 잠재성, 국민의힘은 자체 개혁이 우선” 

- 내년 3월에 치러질 대선은 바로 이어질 6월 지방선거와 맞물려 있는데 지방자치의 문제를 어떻게 보시는지요? 일반적으로 보수 쪽에서는 지방자치에 대한 부정적 인식이 여전히 존재하는 것 같습니다.
유감스러운 이야기이지만 우리는 제대로 된 지방자치를 한 적이 없습니다. 지방정부의 권한이 자치를 한다고 할 만큼 크지 않죠. 흔히 시장 군수 구청장이 행사하는 권한을 두고 자치권이라 하는데 이는 잘못된 생각입니다.

시장 군수 구청장이 행사하는 권한의 상당수는 지방의회가 관여할 수 없는 기관위임사무, 즉 시장 군수 구청장이 중앙정부의 지시를 받거나 지침에 따라 수행하는 사무이기 때문이죠.

또 한 가지 중요한 것은 정당의 통제입니다. 호남지역과 대구경북 지역 등 특정 정당의 절대우세 지역의 경우 시장 군수 구청장의 임명권자가 대통령에서 지역 출신 국회의원으로 바뀌었을 뿐, 여전히 임명제에 가까운 체제가 형성되어 있습니다. 이러한 상황에서 지방자치의 정신이 훼손되는 일이 빈번히 발생되고 있어요.

제대로 된 지방자치를 하지도 않으면서 지방자치 그 자체가 잘못되었다는 것은 잘못된 생각입니다. 일부 도시국가를 제외하면, 우리나라 정도 사는 나라에서 지방자치를 실시하지 않는 나라는 없습니다. 다 그만한 이유가 있어서 하는 것이죠.

특히 보수정치를 이야기하면서 지방자치를 부정하는 것은 모순입니다. 보수정치의 가장 크고 기본적인 가치는 자유와 자율이고, 이것은 지방자치와 시장경제를 통해 구현되기 때문이죠. 학교가 잘못되었다면 학교를 고쳐야지 학교 문을 닫을 수는 없는 것처럼 지방자치도 마찬가지입니다. 지방자치 같지 않은 지방자치를 바로 잡아야지, 지방자치 자체를 부정해서는 안 됩니다.