“위원회 공화국 맞습니다. 일만 잘하면 되지요.” 2005년 노무현 전 대통령은 한 방송사와 신년 인터뷰 중에 그렇게 말했다.

정부 내 위원회가 너무 많다는 사회자의 질의에 대한 답변이었다. ‘일만 잘하면 위원회 공화국이 된들 어떠냐’던 노무현 정부는 그해 6월 ‘동북아시대위원회’의 터무니없는 사고로 국격이 땅에 떨어지는 사태를 맞았다.

이른바 ‘행담도 개발 특혜사건’이라 불린 초대형 국책 사기사건이었다. 행정권한이 없는 단순한 자문기관일 뿐인 동북아시대위원회가 자금력도 없는 정체불명의 민간기업인 (주)행담도개발과 외자유치 협력 양해각서(MOU)를 체결하고 추천서를 써준 것.

대통령 자문기구였던 동북아시대위원회는 행정집행이나 결정을 할 수 없는 기구였으나 이를 바탕으로 (주)행담도개발은 도로공사와 부당한 특혜계약을 맺을 수 있었다. 하지만 결국 사기행각임이 드러났다.

당시 동북아시대위원회 위원장은 현 문재인 정부의 외교안보특보인 문정인이었다. 그는 감사원의 고발조치가 가시화되자 자진해서 퇴임했다. 이러한 과정에서 건설교통부나 총리실, 국무조정실 등 관련 부처와 협의한 사실이 없었음이 감사원 감사 과정에서 밝혀졌다.

그러자 노무현 대통령은 ‘구상을 하라고 했지, 집행을 하라고 한 것이 아니다’라고 발뺌을 했다.

문정인의 황당했던 동북아시대위원회를 답습하는 일자리위원회

2017년, 문재인 대통령도 노무현 전 대통령의 위원회정치를 답습하고 있다. 대표적인 것이 ‘신고리5,6호기건설중단원전공론화위원회’다. 문 대통령은 처음에 이 원전공론위에 모든 행정결정을 맡기겠다고 했다.

하지만 원전공론위가 ‘행정결정을 하지 않고 건의만 하겠다’고 발을 빼자, 문 대통령은 ‘100% 따르겠다’고 화답했다. 탈원전 정책으로 문제가 생기면 문 대통령은 ‘원전공론위가 여론 수렴을 잘못했다’고 하면 되는 문제다. 책임지지 않는 행정을 위원회에게 떠넘기는 방법은 포퓰리즘 지도자들이 즐겨 사용하는 방법이다.

문재인 대통령은 원전공론화위원회 외에도 이미 일자리위원회를 통해 기업들을 닦달하고 있다는 불만을 기업인들로부터 사고 있다.

실제로 지난 8월 16일 이용섭 일자리위원회 부위원장은 경기 성남시 판교테크노밸리에서 열린 ‘청년일자리 선도기업 현장 간담회’에 참석해 중소기업들의 일자리 창출 협력 요청의 발언을 했다가 기업인들로부터 쓴 소리를 들어야 했다.

간담회에 참석한 노학명 티맥스소프트 대표는 “기업은 사업이 잘되면 알아서 고용을 창출한다. 사업 환경을 조성해 달라”고 면박에 가까운 의견을 개진했고 중견 IT기업 연우의 기중현 대표는 “기술 인프라 구축 등 큰 틀에서 일자리 정책을 챙겨 달라”고 주문했다.

기 대표는 “기업을 경영하는 사람으로선 급여가 얼마든 우수한 설계 엔지니어를 찾고 싶다”며 “정부가 우수한 설계 분야 엔지니어를 배출하는 인프라를 마련해야 한다”고 말했다.

문재인 대통령은 부자 증세를 위한 ‘세금공론화위원회’도 대선에서 공약했다. 도대체 대통령이 결정할 문제를 왜 이러한 위원회를 통해 하겠다는 것인지 이해하기 어렵다. 더구나 이러한 행정은 위헌적이라는 지적이 있다. 법제처장을 역임한 이석연 변호사(법무법인 서울)는 2005년 헌법 개정 포럼에서 이렇게 주장했다.

‘헌법은 대통령 직속(소속)기관으로 감사원과 국가안전보장회의, 국가원로자문회의, 민주평화통일자문회의, 국민경제자문회의 및 과학기술자문회의 등 6개를 두고 있다.

이 중 감사원과 국가안전보장회의는 필요적 기관이고, 나머지는 임의기관이다. 따라서 헌법상 예외적으로 열거된 경우 외에 모든 행정기관은 원칙적으로 국무총리의 통할 하에 두는 것은 헌법의 정신이다.

▲ 안민석 더불어민주당 의원이 지난 9월 25일 국회 의원식당에서 열린‘국민재산되찾기 운동본부 준비위원회 출범식’에서 국민재산되찾기 운동의 배경을 설명하고 있다. / 연합

위원회정치는 반헌법적

또한 국정의 기본계획과 정부의 일반정책을 포함한 정부의 권한에 속하는 중요정책은 반드시 국무회의에서 심의하도록 헌법은 규정하고 있다.(헌법 제88조, 제89조)’ 헌법재판소의 판례도 마찬가지다.

예외적으로 대통령 직속(소속)의 행정기관(위원회)을 설치할 필요가 있을 때에도 그 설치·조직·직무범위 등에 관해 반드시 법률, 즉 정부조직법에 규정을 둬야 하고, 그 목적·기능 등이 헌법 통치구조의 기본원리에 적합할 뿐 아니라 그 권한의 남용 내지 악용을 막기 위한 효율적인 통제장치가 있어야 한다고 판시했다.(헌법재판소 1993년 5월13일 선고 92 헌마 80 결정)

우리 정부의 위원회가 그 법적 정당성에 모호함이 많다는 지적은 끊임없이 제기되어 왔다.나채준 한국법제연구원 부연구위원은 2014년 발간된 <법제논단>에서 ‘한국은 이미 여러 차례 위원회공화국이라고 불릴 만큼 많은 위원회가 난립되어 있고, 일부 위원회는 정부 부처를 감독하고 통제할 뿐만 아니라, 부처 내부의 의사결정에까지 깊이 개입하여 행정에 부정적 영향을 미치는 정도에 까지 이르렀다’고 단언하고 있다. 나 부연구위원의 이러한 지적은 2015년 국회 입법조사처가 <정부위원회의 현황과 보고>라는 제하의 국정감사 보고서의 내용과도 일치한다.

문제는 그 정체와 성격을 알 수 없는 정부의 위원회가 너무나도 방만하게 운영되고 있다는 점이다. 보고서는 먼저 ‘2015년 6월 기준 549개 정부위원회의 총 위원 수는 대략 8000명을 상회하는 것으로 나타났는데 정부가 발표하는 정부위원회는 설치 근거가 법률과 대통령령인 위원회만 포함되어 있기 때문에 시행규칙 및 행정규칙에 설치 근거를 둔 정부위원회는 몇 개가 설치되어 있는지 알 수 없다’고 기술하고 있다.

한마디로 정부 스스로도 도대체 몇 개의 정부 위원회가 설치되어 있는지 알 수 없을 정도로 정부 위원회가 이미 중구난방으로 운영되고 있다는 고백이다. 이러한 배경에서 감사 보고서는 ‘행정규칙에 의해 설치된 위원회의 심의 또는 의결이 국민의 생활에 직·간접적으로 영향을 미칠 가능성도 배제하기 어렵다’고 기술하고 있다.
정부위원회 제도의 목적은 정부 관료들이 독단적으로 결정하는 행정의 폐해를 막기 위해 시민들과 전문가, 이해관계자들이 참여해서 설득과 조정으로 행정결정을 합의적으로 한다는 점에 있다. 이러한 정부위원회제도의 시작은 19세기 미국에서 자유주의정신에 입각해 시민들이 자신들의 문제를 직접 해결한다는 자치정신으로부터 시작됐다.

예를 들어 미국의 금융정책을 결정하는 연방준비위원회(Fed)는 정부통제를 받지 않는 독립적 기구다. 이러한 미국의 위원회는 정치적 목적이 아니라, 순수하게 시장경제에서 발생하는 문제들을 시장참여자들이 해결한다는 목적으로 설립됐다. 당연히 정치적으로 중립이며 정파성을 띠지 않는다.

반면 우리의 위원회는 행정부의 기능에 치중되어 있어서 관료들의 우회적인 의사결정 대리를 한다는 지적이 많다.

따라서 우리와 같은 중앙행정기관의 성격을 가지는 행정위원회는 정부 규모가 증대된다는 현실적 문제와 더불어 정부조직법상의 규정을 들어 중앙행정기관으로서의 지위를 인정하지 않는 경우가 발생될 가능성이 크다. 이는 일관된 기준과 원칙을 마련하지 못해서 발생하는 현상이다.

따라서 중앙행정기관의 위상으로 설치되는 행정위원회에 관한 일관된 원칙 정립이 필요하다. 또한 행정위원회의 경우, 관련 업무에 대한 법령상 권한과 책임이 불일치 내지 불명확하여 소관 행정기능을 제대로 수행하지 못하는 경우도 문제가 된다.

독재적 위원회 정치에 국민 저항권 행사해야

위원회정치는 국민의 이름을 빌려 포퓰리즘 독재정치를 정당화하는 도구로 쓰일 수 있다. 독재자는 자신의 정책적 실패를 위원회로 돌릴 수 있고, 성공한다면 자신의 공치사로 만들 수 있기 때문이다.

그러한 위원회 정치는 결국 ‘인민위원회’가 의회와 헌법재판소를 능가하는 최고 의사결정기구의 자리를 얻는 방향으로 나아가게 된다. 독재자의 들러리가 되는 것이다.

그렇다면 최근 원전공론화위원회처럼 이미 대통령이 탈원전을 결정한 후에 그 명분을 정당화시키려는 기도로 추진되는 위원회통치에 국민들은 어떻게 대응해야 하는 것이 좋을까.

일각에서는 행정권한심판을 법원에 제소하거나 행정소송을 하는 것이 답이라지만, 소송 당사자 자격이 없는 일반 시민들, 그리고 민간 이해관계자들이 승소할 가능성은 희박하다는 것이 전문가들의 견해다. 이와 관련해서 이석연 전 법제처장의 제언은 의미심장하다.

‘위원회의 위헌·위법적인 행태를 바로 잡는 가장 바람직한 방법은 위원회로 인하여 권한을 침해받는 헌법과 정부조직법상의 행정 각부가 권한쟁의심판을 청구하는 것이나, 이는 현실적으로 기대하기 어렵다. 주권자인 국민의 입장에서는 위원회에 의한 위헌적인 국정 운영에 대하여 불복종운동과 저항권행사도 생각할 수밖에 없을 것이다.

헌법이 정한 절차에 따라 집권하고 헌법과 법률에 의하여 그 지위와 권한이 부여되었으면, 헌법과 법률을 준수하고 그 테두리 내에서 국정을 수행할 의무가 주어지는 것은 당연하다.

헌법과 법률에 정한 절차를 무시하거나 그 권한을 넘어 권력을 행사하려 한다면 이야말로 혁명군적 사고 내지 쿠데타적 발상으로서 경계하여야 할 것이다. 아무리 개혁정책이라도 법치주의의 틀 내에서만 그 정당성과 정책으로서의 영속성을 부여받을 수 있다.’(2005.6.14 헌법포럼 제2회 쟁점토론 발제문 中)