지방재정 규모의 상대적 비중 측면에서 우리나라는 이미 OECD 평균 수준의 재정분권을 달성한 것으로 평가된다.

우리나라의 지방재정 통계에서 국세와 지방세 비율은 75:25이지만, 중앙정부와 지자체의 재정사용 비율은 예산상으로 43:57, 통합재정으로 53:47 수준이다. 지방정부 지출권한의 국제비교 OECD 연구논문에 의하면, 한국은 지표 값이 0.503으로 중하위권에 달한다.

재정분권의 기존 개혁들은 국세-지방세 조정, 국고보조금 확대 등 지방재정의 사용규모 확대에 주력하였으나 중앙정부의 재정여력도 한계에 봉착하고 있기에 재정분권은 지자체의 지출권한(자율성) 확대로 방향 전환할 필요가 있다.

균형발전을 위한 재정총량은 ‘지역간 불균형 해소’를 목적으로 운용되는 일체의 재정투입이다. ‘균형발전 재정통계’의 규모를 명확히 하는 데는 다양한 학문적 논란이 있을 수 있지만 이를 통해 다양한 정책적 이득이 기대된다.

첫째 정치적으로 재정포퓰리즘은 균형발전을 명분으로 하기에 균형발전 재정통계 작성을 통해 보다 개방적인 학문적 논의가 이뤄짐으로써 과학적 접근의 계기를 만들 수 있다.

둘째 균형발전 재정통계 규모를 파악함으로써 균형발전 정책목표에 투입되는 재정총량 규모의 한도에 대한 논의를 불러 일으킬 수 있다. 균형발전 재정총량 한도가 정해지면 균형발전 이외의 정부기능, 정책목표(예컨대, 중소기업 지원, 전국적 SOC 등)와 정책적 맞교환(trade-off) 관계가 인식된다.

셋째 균형발전 재정총량 한도가 정해질 때 균형발전을 위한 최적의 정책수단에 대한 합리적 논의가 촉발된다. 재정총량의 지역별, 집행방법별, 지역-산업별 재원배분 등 다양한 하위분류별 배분에 대한 논의가 상향식으로 이뤄질 수 있다.

따라서 지역간 불균형 해소를 목적으로 하는 균형발전 재정통계를 공공부문 전반에 걸쳐 파악 분석한 후 관련 내용을 매년도 예산안 첨부서류(국가재정법 제34조)로 제출하도록 하는데 균형발전 재정통계가 작성된 이후에는 자연스럽게 균형발전 재정총량제가 도입될 수 있을 것이다.

단, 최초의 통계 작성에서는 지난 10년간 수치를 분석하도록 하여 시기별 변천 과정을 파악할 수 있도록 할 필요가 있다.

균형발전 재정운용의 재량권 확대

균형발전 재정정책의 수단에 따라 수단별 정책목표와 지자체 재량권의 범위를 체계적으로 정렬함으로써 균형발전 정책들이 효과적으로 달성될 수 있도록 할 필요가 있다. 균형발전 재정정책의 수단별 정책목표에 따라 지자체 재량권을 개선하는 구체적인 방안들은 다음과 같다.

첫째, 지방교부세, 지방소비세 재원들에 대해서는 ‘사업선택 범위’를 ‘장(분야)’ 또는 ‘관(부문)’으로 유지 강화하면서 ‘지출방법 제약’에서는 당해 지자체의 ‘산출성과-관리책임’ 단계로 전환하는 방안을 강구하는 것이다.

이때 지자체의 해명책임(accountability) 역량에 따라 중앙정부가 차별적인 재량권을 부여하는 방안을 강구하고 지방교부세, 지방소비세 등 재원별로 세출예산의 기능별 사업별 구분통계 작성 공개하는 방안이다.

둘째, 국고보조금은 지방사업의 타지역 파급효과에 대한 지원을 장려하기 위하여 지자체가 제안하고 중앙정부가 수동적으로 수용하는 정책으로서 균형발전과는 거리가 있기에 현행 방식을 유지할 필요가 있다.

셋째, 국가균형발전특별회계에서는 ‘지역자율계정’이 국고보조금과 사실상 동일한 형태로 운영되는 실정을 극복할 수 있도록 ‘지역자율계정’과 ‘지역지원계정’의 역할과 지원방법을 재정립할 필요가 있다.

‘지역자율계정’에서는 지자체가 자체 지출한도 내에서 ‘항(프로그램)’ 수준으로 예산을 자율적으로 편성 신청할 수 있도록 하고, 균형발전 목표에의 부합 여부는 균형발전위원회에서 승인하도록 하는 방법이다.

이와 함께 ‘지역지원계정’에서는 정부부처의 지출한도 내에서 이뤄지는 지자체의 경합적 신청을 균형발전위원회에서 조정하도록 한다. 아울러 국가균형발전특별회계의 지원을 받는 세출예산을 계정별로 구분하여 기능별, 사업별 구분통계를 작성하고 공개할 필요가 있다.

넷째, 예비타당성조사 면제사업에서는 ‘경제성 분석’ 대신에 균형발전위원회에서 수행하는 ‘균형발전 타당성분석’으로 대체하고 예비타당성조사의 지역균형발전효과에 대해서는 해당 사업비를 균특회계 ‘지역지원계정’으로 이관하는 방안을 검토해야 한다.

다섯째, 지자체가 자체 세출예산집행지침을 수립하여 행정안전부 승인을 얻도록 하는 제도를 적극 모색하고, 특히 일반행정비(인건비, 경비 등)에 대한 일률적 제한을 완화하는 방안을 강구해야 한다.

2021년 3월 행정기본법이 제정되며 행정작용의 중요한 수단으로 ‘공법상의 계약’(또는 행정계약)이 공식 인정되었기에 중앙정부와 지자체의 재정관계에 행정계약의 적극적 활용이 필요하다.

여섯째, 일방적 행정행위와 달리 ‘공법상의 계약’은 중앙정부와 지자체의 대등한 관계를 원칙으로 하기에 지방교부세, 국고보조금 등에 대한 표준계약을 적극 도입할 필요가 있다.

행정계약은 행정행위에 비해 지자체의 재량권을 더 많이 부여할 수 있는 유용한 수단이다. 단, ‘악마는 디테일에 있다’는 격언처럼 행정계약이 오남용될 가능성도 유념할 필요가 있다.

중앙정부 의무지출에 대한 지자체 부담의 개편

국가재정법상 의무지출은 ‘법률에 따라 지출의무가 발생하고 법령에 따라 지출규모가 결정되는 법정지출’ 그리고 이자지출로 구성되는데, 중앙정부 의무지출이 확대될 때마다 지자체의 의무부담이 지속적으로 확대된다.

의무지출에 대한 ‘정책결정자’와 ‘재원부담자’가 일치하지 않음으로써 중앙정부와 지자체의 갈등이 지속되고 있으며, 그 때마다 지자체 재원을 임기응변적으로 확대하는 미봉책만 제시되어 갈등은 계속 증폭되어 왔다.

예를 들면 ‘지방교육재정교부금’과 함께 중앙-지방 재정관계에서 ‘정책결정자’와 ‘재원부담자’를 일치시키는 전면적인 개편이 요구된다.