미·중 간에 전략적 경쟁이 치열해지고 있다. 이러한 가운데 아세안 10개국의 지정학적 잠재력과 연대 가능성이 새롭게 주목받고 있다. 강대국의 분할·포섭에 대응하는 小다자주의적 연대의 레버리지는 가능할 것인가. 이로부터 대한민국은 新남방정책의 활로를 찾을 수 있을 것인가. 아산정책연구원이 최근 펴낸 <미-중 전략경쟁 속 아세안 잠재력 극대화: 내적 단결과 지역 중소국가 연대>라는 보고서의 주요 부분을 발췌, 독자들에게 소개한다. (편집자 주)

미·중 경쟁의 현실, 더 일반적으로 강대국 경쟁의 국면에서 아세안은 강대국에 레버리지를 행사해 경쟁을 완화시킬 수 있는 잠재력을 가졌다. 10개국 모임인 아세안을 자신의 편으로 만드는 강대국은 경쟁에서 유리한 위치를 점할 수 있다. 이 숫자의 힘으로 아세안은 강대국에 레버리지를 행사할 수 있다. 

아세안이 주도하는 다자제도 역시 강대국 사이 전략대화의 장을 마련하는 한편 강대국을 다자 틀에 넣어 제어하는 기능도 할 수 있다. 그러나 이런 아세안, 아세안 주도 다자제도의 잠재력을 실행에 옮기기는 쉽지 않다. 10개국 사이 단결이 강하지 않을 경우 강대국의 분할·포섭 앞에 무력화되고 레버리지를 상실한다. 아세안 주도의 다자제도 역시 강대국에 의해 오용되고 오히려 강대국 경쟁의 장으로 훼손된 경우가 많다.

아세안과 아세안 주도의 다자제도가 가진 잠재력을 현실화해 실질적으로 강대국 행동을 제어하고 강대국 경쟁으로부터 오는 부정적인 영향을 차단하며 지역 중소국가 이익을 확보하기 위해서는 1차적으로 아세안 내적 단결을 보다 강화하는 노력이 필요하다.

아세안의 내적 응집력 강화

지금보다 강한 내적 단결을 바탕으로 강대국 레버리지를 행사하는 동시에 지역의 이익이 비슷한 국가와 연대를 만들어 낼 필요가 있다. 강대국 경쟁이 지역 국가들을 두고 일어나는 것이라면 더 많은 지역 국가들의 연대를 통해 강대국에 대한 레버리지를 강화해야 한다. 마지막으로는 이런 아세안 중심의 지역 국가들의 연대는 지역 질서에 대해 강대국의 비전이 아닌 지역 중소국가들의 자체 비전을 발전시켜야 한다. 내용과 대안이 없는 레버리지는 강대국 앞에 취약할 수밖에 없다.

아세안의 내적 응집력, 단결성을 강화하려 할 때 가장 큰 전제조건은 각자도생보다 집합적 행동이 개별국가들에도 이익이라는 인식의 공유이다. 강대국 경쟁으로부터 오는 압력 앞에서 개별국가들은 집합적 행동을 통해 강대국 행동을 제어하기보다는 자신의 좁은 이익을 찾아 움직이는 각자도생의 방식을 택하고자 하는 유혹이 크다.

예를 들어 한 국가가 이웃 국가보다 먼저 중국 혹은 미국 쪽에 줄을 서 다른 아세안 국가에 비해 초기에 보다 큰 혜택을 누리고자 하는 선택을 할 수도 있다. 그러나 아세안의 과거 경험이 스스로 증명하듯이 중소국가 혹은 개발도상국이라고 할 수 있는 개별 아세안 국가의 대 강대국 레버리지는 크지 않다. 한 약소국이 개별적으로 강대국과 협상할 때 협상력이 약할 수밖에 없다. 이런 개별적인 레버리지들이 모였을 때야 비로소 강대국에 대해 보다 큰 협상력을 가진다. 더 나아가 개별 약소국이 중립적 상태를 떠나 특정 세력권에 편입되고 나면 자신이 가진 레버리지는 크게 약화되게 마련이다. 집단행동이 아닌 개별행동은 개별국가의 힘을 크게 약화시킬 수밖에 없다.

아세안의 집단행동을 전제로 하고 아세안 내적 단결 강화를 위해 필요한 구체적 전략들은 아세안의 입장과 대안 마련, 아세안 내적 리더십, 제도의 강화 등이다. 아세안은 먼저 아세안 국가들의 집합적 방향, 입장을 명확히 해야 한다. 아세안 역내 다양한 이익을 조율하는 일은 물론 쉬운 작업은 아니지만 좀 더 낮은 수준 그리고 개별국가에 직접 이익이 되는 사안부터 아세안의 공통 입장을 만들려는 노력을 해야 한다.

그리고 여기서 더 나아가 강대국 경쟁, 강대국이 제시하는 지역질서에 대한 대안을 스스로 마련하고 이를 고수하는 것이 아세안의 내적 단합을 유지하는 지름길이다. 최근 아세안이 발표한 인도·퍼시픽에 관한 아세안의 관점(ASEAN Outlook on the Indo-Pacific)과 같은 시도는 아세안의 입장을 명확히 하고 아세안의 대안을 강대국에 명확히 인식시키는 데 바람직하다. 느슨하더라도 이런 공동의 입장이 있는 것이 없는 것보다 유리하다. 이런 틀이 없다면 주요 사안에서 아세안 국가들은 자신의 이익을 쫓아 각자도생의 길로 가기 쉽다.

이런 아세안 집합적 입장의 도출, 아세안 내적 응집력 유지에 필수적으로 필요한 한가지 조건은 아세안 역내 리더십의 존재다. 개별 주권 국가로 구성된 지역협력체는 어디나 집단행동의 딜레마를 겪는다. 구성원을 한데로 모으고 주도할 국가가 없을 경우 개별국가들은 큰 불확실성 속에 누구도 먼저 나서 아세안 국가들을 하나로 모으고 논의를 주도하고 공통의 입장을 만들어 내려는 움직임을 보이지 않는다. 집단행동의 불확실성을 제거하고 단합된 행동으로 나서게 만드는 구심점이 있어야 한다.

과거 아세안에서는 국가 차원으로는 인도네시아가, 개인 차원에서는 마하티르 전 말레이시아 총리가 이와 비슷한 구심점을 제공한 적이 있다. 현재 아세안에서는 이런 구심점이 보이지 않는다.

세번째로는 아세안의 고질적인 문제 중 하나인 아세안의 법적·제도적 기반 강화 혹은 아세안의 방식에 대한 수정이 필요하다. 아세안의 방식 혹은 연성제도는 아세안 국가들이 선의로 공동 행동에 나선다는 가정이 있을 때 아세안을 유지하는 질서가 될 수 있다. 아세안을 둘러싼 환경이 유리하거나 중요한 논란이 없을 때는 개별국가의 선의에 의존할 수 있고 아세안 단결도 가능하다.

그러나 지금처럼 강대국의 큰 압박 혹은 강대국 경쟁이라는 큰 변수를 만났을 때 이런 개별국가의 선의에 기댄 행동을 기대하기는 어렵다. 다소간의 법적, 제도적 강제성이 필요하다. 아세안의 대외적 역할이 늘어나고 아세안이 더 큰 지역 동학의 맥락 속에 위치하게 되면 아세안의 내적 단결, 아세안의 제도적 강화를 위한 이행 강제, 분쟁해결 제도 등의 강화는 더 필요하다. 아세안 내에서도 아세안의 방식에 대한 재고가 필요하다는 인식은 1990년대 후반부터 꾸준히 제기되었다.

지난 50년이 넘는 시간 동안 익숙해진 아세안의 방식을 수정하는 작업은 쉬운 일은 아니다. 아세안의 방식을 통해 개별 아세안 국가들은 크지 않은 비용을 치르며 상당한 이익을 얻어왔다. 개별국가에 부과되는 의무나 정치적 부담은 크지 않은데, 아세안이라는 지역협력체를 통해 국제적 위상을 높이고, 지역 내 안정을 가져와 경제성장에 도움이 되었으며, 아세안을 통해 대 강대국 레버리지도 어느 정도 행사해 이익을 얻어왔다. 그러나 언제까지 아세안이 아세안의 방식에 안주할 수는 없다. 아세안은 2015년 아세안공동체를 건설하고 역내 협력과 통합을 가속화하고 있다. 이 기회를 활용해야 한다. 아세안공동체 건설의 과정에서 법적·제도적 기반을 강화하는 노력이 함께 진행되어야 아세안의 내적 단결을 유지하는 데 도움이 된다.
 

아세안 주도의 중소국가 연대

앞서 언급한 아세안 내적 단결 강화는 두가지 의미를 가진다. 먼저 아세안 내적 단결 강화를 통해서 아세안이 직접 강대국에 대해 레버리지를 행사하고 강대국 경쟁을 완화할 수 있으며, 아세안 주도의 지역 다자제도를 강화하는 기초 체력이

된다. 두번째로는 아세안의 내적 단결 강화는 아세안을 넘어 지역 차원에서 전략적 이해를 공유하는 국가들의 연대를 만들어 내고 그 구심으로 아세안이 역할을 하기 위한 전제조건이 된다. 미·중 사이 전략경쟁이 지역 국가들에 가져오는 부정적인 영향을 차단하고, 지역 질서를 지역 국가들에 유리한 방향으로 형성하기 위해 아세안을 넘어 보다 많은 국가들의 연대가 필요하다.

많은 국가들이 참여한 전략적 연대는 아세안의 연대보다 더 큰 협상력과 레버리지를 확보하고 강대국의 행태에 영향을 줄 수 있다. 아세안이 이런 지역 중소국가의 연대를 만들어 내고 그 구심점 역할을 한다면 이는 아세안의 위상과 아세안 주도의 지역 다자제도를 강화하는 데도 큰 도움이 될 수 있다.

최근 미·중 전략경쟁과 이 경쟁의 부정적 영향이 확산되면서 지역 중소국가의 연대가 필요하다는 주장이 자주 등장한다. 지역 국가들의 연대를 통한 강대국 경쟁 완화, 바람직한 지역 질서 형성이란 주장은 트럼프 행정부 출범 이후 미국의 대외전략에 대한 의구심이 커지면서 더 힘을 얻었다. 자유주의 지역 질서를 선호하는 지역 중소국가들이 연대해야 한다는 주장으로부터, 중소국가 연대를 통해 지역 질서를 중소국가의 이익에 맞게 보완하고 수정해야 한다는 주장까지 다양한 주장이 나타난다.

대표적으로 Rory Medcalf와 Raja Mohan은 지역 중견국(middle powers)들이 현재 미국, 중국과 양자 관계를 유지하면서 미국과 중국을 포함하지 않는 중견국 연합(middle-power coalitions)을 새로운 안보 제도로 만들어야 한다고 주장한다. 이런 지역 중견국으로 일본, 인도, 호주, 한국 그리고 아세안 국가 중 일정한 군사력과 외교력을 보유한 인도네시아, 베트남, 말레이시아, 싱가포르 등을 꼽는다.

지역 중소국가들이 한 자리에 모이거나 특정한 그룹을 형성하는 것은 쉬운 일이 아니다. 개별 국가들은 기존 강대국과 양자 관계에서 오는 방기(abandoning)의 두려움을 먼저 극복해야 한다. 미국의 동맹국 등 안보적으로 미국에 의존한 국가들은 중소국가 연대에 참여할 때 미국이 제공하는 안보 공공재 상실을 두려워할 수 있다.

반대로 경제적으로 중국에 의존적인 경우 강대국을 견제하는 중소국가 연대에 참여할 때 놓칠 수 있는 경제적 이익에 대해 우려할 수 있다. 부상하는 강대국에 대항한 중소국가 연대에 대해 강대국들은 힘을 앞세워 압력을 행사할 가능성이 크다. 중소국가들이 연대할 경우보다 많은 이익을 얻을 수 있다고 해도 이런 두려움으로 인해 형성되는 집단행동의 딜레마를 극복하기는 쉽지 않다.

개별국가가 이런 집단행동의 딜레마를 극복하고 행동으로 나서기 위해서는 두가지 조건이 필요하다. 먼저 중소국가 중에서 누군가 나서 다른 국가들을 설득하고 방향성을 보여줄 때만 다른 중소국가들의 참여를 확보할 수 있다. 중소국가 연대를 위한 리더십이 필요하다. 두번째로는 집단행동을 망설이게 하는 두려움을 극복할 수 있는 정도의 위기의식이다. 1997~98년 경제위기 때 만들어진 아세안+3는 미국이 참여하지 않았음에도 지역 국가들 간 공통의 경제위기를 극복해야 한다는 위기의식이 컸기 때문에 가능했다.

미·중 전략 경쟁이 지역 중소국가들에 어떤 부정적인 영향을 줄 것인가, 미·중 전략경쟁으로 인해 약화된 지역 질서는 지역 중소국가들의 이익에 어떻게 작용할 것인가에 대해 고민하고 지역 중소국가들 사이 위기의식을 공유할 필요가 있다. 이런 위기의식 공유가 중소국가들의 행동을 촉진할 것이다.

마지막으로 중소국가 연대가 제시하는 지역 질서에 대한 대안이 반드시 필요하다. 이런 대안은 중소국가 연대를 더 확장하게 하는 기반이 되기도 한다. 잠재적인 참여국가들에게 명확한 목표를 보여줘 이 국가들이 강대국을 배제한 혹은 강대국 질서로부터 자율성을 추구하는 연대에 나설 수 있게 한다. 중소국가 연대가 스스로의 대안을 가질 경우 참여국가들에게 명확한 목표를 보여줘 연대를 강화하고 확장할 수 있는 기반이 된다.

미·중 경쟁이 악화되든 지속되든 혹은 미·중이 타협을 보든 그 결과로 나오는 지역 질서는 중소국가의 이익을 반영하기보다는 강대국의 이익을 반영할 가능성이 보다 크다. 지역의 자유주의 질서를 강화하는 방향이든 아니면 중소국가의 이익을 반영해 현 질서를 수정, 보완한 것이든 지역 중소국가 연대를 지역 질서에 대한 대안을 마련해야 한다.

이런 중소국가의 대안을 마련하기 위해서 그리고 그에 앞서 지역 국가들 간의 위기의식 공유를 통한 연대를 형성하기 위해서라도 지역 중소국가들만의 별도의 논의의 장이 먼저 시급히 마련되어야 한다.
 

한국과 신남방정책에 대한 함의

아세안이 강대국 사이에서 느끼고 있는 딜레마와 압박은 한국이 강대국 사이에서 느끼는 딜레마, 압박과 매우 유사하다. 물론 유사한 딜레마를 가지고 있다고 해서 한국과 아세안의 대응 방식이 같을 수는 없다. 아세안 국가들은 집합적으로 그리고 개별적으로 한국에 비해 보다 대외정책, 대 강대국 정책을 쉽게 전환한다. 아세안 국가들의 외교적 전통이기도 하고 약소국의 생존방식이기도 하다.

반면 한국의 대 강대국 관계는 보다 복잡하다. 한반도 문제로 인해 강대국 사이에서 운신의 폭이 더 좁다. 미국과 동맹 관계, 중국에 대한 경제적 의존도 한국의 행동반경을 좁히는 변수가 된다. 나아가 아세안은 10개국 연합으로 대 강대국 협상력이 크다. 단순 10개국의 협상력을 합한 것보다 훨씬 큰 협상력을 가진다. 반면 한국은 이런 대 강대국 협상력 증폭을 위한 수단이 거의 없다. 오히려 북한이라는 마이너스 요소가 있을 뿐이다.

한국은 아세안과 관계 강화, 아세안의 잠재적 힘에 대한 지원을 통해 아세안과 한국이 전략적으로 서로 이익이 되는 협력을 해야 한다.

한국의 신남방정책이 추구하는 3P (peace, prosperity, people) 중에서 평화(peace) 협력은 아세안 국가와 전략적 협력 심화를 통해 지역의 평화와 안정을 추구한다. 그 이면에는 한·아세안의 전략적 협력으로 강대국에 대한 지나친 의존을 줄이고, 지역과 글로벌 차원에서 보다 큰 목소리를 낼 수 있는 전략적 네트워크를 강화하는 목표가 있다.

한·아세안 전략적 협력을 통해 한국은 아세안의 내적 응집력 강화, 지역 다자제도에서 아세안 중심성 강화를 적극 지원해 아세안의 협상력과 위상 강화를 지원해야 한다. 이는 아세안의 대 강대국 협상력 강화로 이어진다.

아세안 주도의 지역 다자제도를 통해 강대국의 행동에 영향을 미치는 아세안의 힘도 강해진다. 아세안의 강화를 통해 강대국 행동을 통제하면 그 긍정적 효과는 한국도 함께 누릴 수 있다. 더 나아가 한국은 아세안이라는 한국의 입장을 지지하고 지원할 수 있는 국가군을 확보할 수 있다. 대 강대국 관계, 한반도 문제 등 한국의 대외관계, 전략적 문제에서 우리를 지원할 수 있는 10개의 국가를 얻게 된다. 신남방정책은 한·아세안 협력을 추동력으로 해서 우리와 유사한 전략적 딜레마를 안고 있는 지역 중소국가를 규합하는 전략 구상까지 나갈 수도 있다.

이런 보다 큰 틀의 전략적 구상을 하기 위해서 현재 신남방정책의 평화협력은 방향 설정을 새로 하고 협력의 내용을 재구조화(restructure) 해야 한다. 지금까지 신남방정책 1.0의 평화협력은 양자협력 위주로 구상되었다.

문재인 정부 남은 기간 추진될 신남방정책 2.0의 평화협력은 양자를 넘어 다자협력과 지역적 관점을 반드시 포함해야 한다. 경제협력인 번영 부문, 사회문화 협력인 사람 부문의 협력과 다르게 평화협력은 지역의 평화와 안정을 목표로 한다. 이 목표의 실현을 위해 한·아세안 양자 관계만 강화할 것이 아니라 지역의 전략적 환경, 지역 전통·비전통 안보 문제, 지역 다자협력, 지역 강대국들의 전략 구상 등을 모두 고려한 한·아세안 협력이 필수적이다.

뿐만 아니라 아세안과 전략적 협력을 위해서는 지역 주요 전략, 안보 문제에 대한 한국의 입장을 명확히 해야 한다. 한반도 문제가 시급하다고 해서 한국이 한반도 문제 하나만 관심을 두는 단일 쟁점 국가(single issue country)에 머물 수는 없다. 스스로 자부하듯 명실상부한 중견국이 되려면 그에 걸맞은 부담을 지고 책임을 다해야만 한다.