사회적 경제법안이 20대 국회에서 다시 고개를 들고 있다. ‘신 사회주의’라 부를 수 있는 ‘사회적 경제’는 우리 사회를 침체와 갈등으로 몰아 넣을 것은 분명하다. 이에 바른사회시민회의와 공동으로 사회적 경제법의 문제점을 집중 해부한다. / 편집자 주
‘공공기관의 사회적 가치 실현에 관한 기본법안’(김경수 더불어민주당 의원 대표발의)의 제안이유는 이렇게 시작된다.
“지금까지 세계경제를 이끌어왔던 신자유주의 성장전략은 심각한 양극화와 불평등을 초래했을 뿐 아니라 성장도 더 이상 불가능함을 증명하고 있음. … 사회통합을 유지하는 데도 한계에 봉착하고 있음. … 세월호 참사는 사람의 생명과 안전보다 이윤을 앞세웠던 우리 사회의 민낯을 직시하게 함. 이제는 이윤과 효율이 아니라 사람의 가치, 공동체의 가치를 지향하도록 국가 시스템을 바꾸어야 할 때임. … 공공의 이익과 공동체 발전에 기여하는 사회적 가치가 경제운영원리의 중요한 축으로 자리매김 될 필요성이 제기되고 있음. …”
신자유주의가 심각한 양극화와 불평등을 초래해 더 이상 사회가 지탱될 수 없다면, 자유를 억압하고 평등을 지향한 사회주의가 몰락한 이유는 무엇인가? 세월호 참사가 우리 사회의 민낯을 드러내게 했다면, 세월호 특조위 연장을 둘러싼 갈등은 무엇인가? 세월호 특조위가 기집행한 150억 원이 적정하고, 광화문 광장을 지금도 무단 점유하고 있는 그들에 공감하는 국민은 얼마나 될까?
그렇다면 한국 사회의 또 다른 민낯을 드러낸 것일 수 있다. 경제법안 발의에 세월호가 적정한 인용 논거가 될 수 있는지 의문이다. 그리고 합의하기 어려운 사회적 가치를 입법을 통해 실현하는 것이 실효적인지 의구심이 든다. 끝으로 사회적 경제 관련 입법이 양극화를 해소하는 현실적 대안이 될 수 있는지 아니면 국가의 시장개입 타성만 남길 것인지도 확신할 수 없다.
제러미 리프킨의 <유로피안 드림>(2004)
19대 국회 때 유승민 의원이 대표발의한 ‘사회적 경제 기본법’을 보면 제러미 리프킨의 <유로피안 드림>(2004)을 떠올리게 한다. 국내에서도 출간된 이 책은, 노무현 전(前) 대통령이 참모들에게 일독을 권했다는 입소문으로 유명해졌음은 익히 알려진 그대로다.
<유로피안 드림>은 개인의 자유보다 공동체 내의 관계를, 획일 보다는 문화적 다양성을, 부의 축적보다는 삶의 질을, 경쟁보다는 협력을, 재산권보다는 보편적 인권을 강조했다. ‘아메리칸 드림’은 여지없이 저급한 것으로 격하되고 ‘유로피안 드림’은 삶의 질을 고양시키는 지상 과제로 격상됐다.
미국 발(發) 글로벌 금융위기가 발발하면서 경제체제로서의 자본주의 시장경제는 종언을 고한 것으로 여겨졌다. 대신 유럽의 사회주의에 기반 한 경제체제는 공고한 것으로 여겨졌다.
<유로피언 드림>은 작위적으로 ‘선과 악’을 대비시켰다. 대중들이 반길 만한 가치를 중첩시킨 일종의 논리 배열의 트릭(trick)일 수 있다. 하지만 유로피안 드림은 이내 무색해지고 말았다. 이유는 간명하다. 미국 발(發) 글로벌 금융위기 이후의 미국의 경제 부활과 유럽, 특히 남유럽의 경제위기가 그 답이다. 미국의 경제는 살아났지만 유럽은 여전히 침체 국면에 놓여 있다.
지난 2012년 8월 국제신용평가사 무디스는 한국의 신용등급을 상향조정(A1→Aa3) 했다. 2008년도 미국 발(發) 금융위기를 상대적으로 잘 극복해서 일 것이다. 그 결과 한국은 2010년에 G20 의장국의 역할을 수행할 수 있었다. 한국이 미국 발(發) 금융위기를 잘 넘길 수 있었던 것은 ‘정책 불확실성’이 없었기 때문이다. 경제문제를 경제논리로 풀 수 있었다. 당시에는 ‘경제민주화’라는 정책 불확실성이 없었다.
사회적 경제 관련 법안의 원조는 19대 국회 유승민 새누리당 의원의 발의안일 것이다. 나머지 법안은 유사 법안으로 거기서 거기다. 사회적 경제 관련 법안은 공통적인 문제의식을 갖고 있다.
“양극화로 대한민국이라는 공동체는 내부로부터의 붕괴 위기에 직면해 있다”는 것이다. 공동체의 붕괴를 막기 위해서라도 한국경제의 체제를 개혁해야 한다. 이제까지의 패러다임인 국가의 복지, 자유시장경제의 성장으로는 부족하다는 것이다. ‘사회적 경제’라는 새로운 대안이 필요하다는 것이다.
▲ 새누리당 유승민 국회의원(오른쪽) |
사회적 경제 법안의 인식 오류
유승민 의원의 ‘사회적 경제 기본법안’은 19대 국회 문턱을 넘지 못해 폐기됐지만 20대 국회 들어 좀비처럼 다시 살아나고 있다. 최근 더불어민주당이 사회적 경제 관련해 3개 법안을 발의했다. 사회적 경제 관련 법안이 재(再)발의 돼서 안 되는 이유는 간명하다. 시장경제의 근간을 흔들기 때문이다.
사회적 경제 입법안은 공동체를 강조한다. 연대와 협력은 ‘선한 의지와 정신’으로 미화되고 ‘자유와 경쟁’은 비인간적인 것으로 폄훼된다. 하지만 원시 공동체의 ‘대면(對面) 사회’를 익명의 ‘개방 사회’로 바꾼 것은 ‘경쟁과 분업’이다. 시장경제는 분업과 경쟁을 통해 협동과 연대를 꾀하는 체제이다. 연대와 협력은 오히려 시장경제체제에서 효율적으로 추구된다. 따라서 ‘연대와 협력’을 ‘경쟁과 분업’의 대척점에 위치시켜서는 안 된다.
사회적 경제 관련법은 미사여구를 걷어내면 결국 ‘사회적 가치를 창출하는 기업에게 특혜’를 주겠다는 것이다. 우리 사회를 자유시장경제가 아닌 ‘사회적 경제’로 이끌고 가겠다는 의도를 드러낸 것이다. ‘경제의 사회주의화’이다. 이는 헌법 제119조1항에서 규정하고 있는 ‘대한민국의 경제질서’에 대한 심각한 도전이 아닐 수 없다. 그 자체로서 위헌적 요소를 갖고 있다.
한국경제 있는 그대로 보기
정책적 사고가 왜곡되는 것은 현실을 정확히 있는 그대로 보지 않으려 하기 때문이다. “신자유주의로 양극화가 추동돼 한국 사회가 내부적으로부터 붕괴의 위기에 처해 있다”는 대학 운동권식 현실 인식이 그 사례이다.
경제성장률은 최근 들어 급전직하하고 있다. 이명박 정부의 경제성장률 평균은 3.20%로 김영삼 정부 경제성장율 7.82%의 반토막에 지나지 않는다. 2011년 경제민주화 바람이 불던 2011년부터 2013년까지, 그리고 박근혜 정부 출범한 2013년 이후 경제성장률 평균은 마지노선으로 여겨진 3.0%를 밑돌고 있다.
‘저성장의 구조화’는 이미 기정사실화 되었다. 소득분배를 나타내는 지니계수도 최근 들어 악화되고 있다. 김영삼 정부의 시장소득을 기준으로 한 지니계수는 0.26에서 박근혜 정부 들어 0.31로 악화되었다.
<그림-1>은 실질경제성장률과 ‘시장소득기준 지니계수’(gini-1)간의 관계를 표시한 것이다. 성장률은 추세적으로 하락했고, 지니계수는 추세적으로 악화됐음을 알 수 있다. <그림 2>는 ‘시장소득기준 지니 계수’(gini-1)와 ‘가처분소득 지니계수’(gini-2)의 추이 및 정부 개입에 따른 소득분배 개선 정도를 나타낸 것이다.
정부 재분배 정책은 지니계수를 상당 정도 감소시켰다. 이도 그럴 것이 2017년 복지예산(안)은 전체 400조 7000억 원 중 130조 원을 넘고 있다. 양극화로 사회가 무너지고 있다는 진단은 사실에 근거하지 않은 예단적 과장이 아닐 수 없다.
불평등 줄이려면 성장 페달을 밟아야
모든 현상에는 근저요인이 있기 마련이다. 느닷없이 ‘저성장의 구조화’가 들이닥친 것이 아니다. 정치권의 인기영합에 따른 ‘경제의 정치화’가 근원적 오류(mother fallacy)이다. 대한민국 경제체제의 정체성에 반(反)하는 입법 시도가 봇물을 이뤘다. 경제민주화 관련 법안이 그것이다. 19대 국회의 ‘사회적경제기본법’ 발의에서 정점을 이루고 있다.
19대 국회 유승민 의원이 내린 ‘사회적 경제’의 정의는 이렇다. 빈곤을 해소하는 복지, 따뜻한 일자리, 사람과 노동의 가치, 협력과 연대의 가치, 지역공동체의 복원 그리고 이러한 것들을 추구하는 사람들의 선한 정신과 의지 등이 소중한 ‘사회적 가치’이며 “사회적 경제는 이러한 사회적 가치를 추구하는 경제적 활동”이라는 것이다. 그야말로 추상 그 자체이다. 20대 국회에서 더불어민주당 의원이 발의한 사회적 경제 관련 법도 대등소이하다. 정책사고가 천편일률적이니 법안 내용도 늘 거기서 거기다.
사회경제적 조직을 육성하면 양극화를 제어하고 체제 붕괴를 막을 수 있겠는가. 부정적이다. 정부가 후원한 사회적 기업이 자율성과 경쟁력을 갖출 것으로 기대하기는 어렵다. 최악의 경우에는 일부 좌파 정치세력과 단체의 생계유지 수단으로 전락할 수도 있다.
정부 지원으로 굴러가는 조직
‘사회적 경제조직’은 사회적 경제 관련 발의 이전에 이미 존재했다. 2007년부터 ‘사회적 기업 육성법’이 시행되어왔기 때문이다. “사회적 기업, 협동조합, 마을기업, 자활기업, 농어촌공동체회사” 등이 그것이다. 사회적 경제 조직 그 자체를 백안시할 필요는 없다. 기업 생태계는 다양할수록 좋다.
하지만 문제는 사회적 가치를 추구하는 사회적 경제 조직들은 자생력이 없기 때문에 정부가 자원을 투입해야 한다는 것이다. 정부가 ‘태엽을 감아주지 않으면’ 스스로 굴러갈 수 없는 조직이 사회적 경제 조직인 것이다.
사회적 경제 관련해 누더기식으로 추가 입법할 것이 아니라, ‘사회적 기업 육성법’에 의해 시행되고 있는 사회적 기업의 현황을 살펴보고 이들 기업을 튼실하게 하는 것이 급선무일 것이다.
사회적 기업은 고용노동부로부터 인증된 ‘인증 사회적 기업’, 지자체 및 중앙부처에서 지정된 ‘예비 사회적 기업’, 그리고 정부의 인증 여부와 관계없이 운영되는 ‘사회적 협동조합’, ‘자활기업’, ‘장애인 생산품 생산·판매 시설’, ‘소비자 생활 협동조합’ 등이 있다. 사회적 기업이라는 이름으로 다양한 기업이 ‘중층적’으로 포진되어 있다.
사회적 기업의 일반 현황을 살펴보면, 2012년까지 총 811개의 기업이 인증되었으며 그중 55개(6.8%)가 인증 취소되었다. 2012년 말 운영되는 사회적 기업 수는 751개이며, 2010년 이래 매년 120∼140개의 사회적 기업이 증가하고 있다.
<그림 3>은 2012년 사회적 기업들의 영업이익(손실) 구간별 기업수를 나타낸 것이다. 사회적 기업들이 가장 많이 포진한 영업이익(손실) 구간은 “-2억원 ∼ -1억원 미만”으로, 168개 기업이 여기에 속한다. “-1억 ∼ -5천만원”의 영업 손실을 나타낸 기업들은 165개이다. “0원에서 –5천만원”의 영업 손실을 나타낸 기업들은 138개이다.
영업이익을 보고한 전체 744개의 사회적 기업들 중 620개의 기업이 영업손실을 실현했고, 124개의 기업만이 영업이익을 올렸다. 사회적 기업의 적자는 결국 ‘영업외 수익’, 즉 각종 지원금으로 메워질 수밖에 없다. 지원금은 당연히 세금에서 나온다. 2012년에 기업 당 약 1억 6천만원의 지원이 이뤄졌다. 이중 대부분은 ‘정부 지원’이고(80.3%), 인증 유형 중에는 ‘일자리 제공형’, 조직형태에서는 ‘사회복지법인’에 가장 많은 지원이 이뤄지고 있다.
발의안의 독소조항 및 문제점
‘사회적 가치’와 같은 합의하기 어려운 개념을 국가의 ‘자의성’을 배제해야 하는 행정법을 통해 추구하는 것은 심각한 문제가 아닐 수 없다. 협력과 연대를 전면에 내세우면 ‘자유와 창의’를 경제상의 기본질서로 한다는 헌법 119조 1항과 충돌한다.
‘사회적 경제’에서 ‘사회적’에 방점이 찍히는 순간 시장은 실종되고 ‘통제와 계획’이 그 자리를 메운다. ‘하이에크(F.A. Hayek)’가 설파했듯이 자유와 계획은 양립할 수 없으며 양립할 경우 계획으로 기울어진다. ‘사회적’이라는 용법은 큰 정부를 합리화시킬 뿐이다.
국가를 자애롭고 전지전능한 능력을 가진 존재로 인식하는 것만큼 위험한 것은 없다. 무제한의 국고(國庫)와 무오류의 조언을 나눠줄 수 있다면 누구도 그런 국가를 원하지 않을 리 없다. 이는 “민간 부문이 아닌 국가가 박애주의의 실천자가 되는 것만큼” 위험한 것은 없다는 것을 의미한다.
특히 “공공기관의 장은 도시 및 지역개발사업을 수행할 때 사회적 가치를 실현하는 사업자의 수주(受注) 기회가 늘어나도록 해야 한다”는 조항은 상식 밖이다. 아귀다툼이 일어날 것이다. 공공기관의 용역구매와 민간위탁 시 사회적 기업 우대는 정부 의존만 심화시킬 뿐이다.
어떤 미사여구를 갖다 붙이더라도 국가가 다른 사람들에게 부담을 추가하지 않고 그런 요구를 들어줄 수 없다. 한 손으로 무엇인가를 빼앗아 다른 손으로 나눠줘야 한다. 그렇게 되면 국고는 약탈의 대상이 되고 국가는 ‘만인이 만인을 착취하는 거대한 착취 도구’로 전락하게 된다. 19세기 자유주의자 프레데릭 바스티아는 일찍이 법이나 정치의 도움으로 타인의 재산을 강탈하는 것을 ‘합법적 약탈’로 명명한 바 있다.
동 법안이 정하고 있는 ‘사회적가치위원회’는 옥상옥이 될 수밖에 없는 구조이다. 동 법안에 따르면 기획재정부가 사회적가치 실현을 위한 기본계획을 짜도록 되어 있는 바, 기획재정부 장관은 기본계획 및 실행계획 등의 수립과 시행과 관련해 ‘사회적가치위원회’의 승인을 받도록 명문화 했다. 그렇다면 사회적가치위원회가 기재부를 내세울 것이 아니라 직접 기본계획을 직접 짜는 것이 타당할 것이다.
에필로그
발의된 사회적 경제 관련 법안은 운동권의 시각과 지력의 한계를 벗어나지 못하고 있다. 운동권 출정식을 보는 것 같다면 과장일까. 사회적 경제 관련 법안은 그것이 무엇이 됐든 발상부터 잘못된 것이다. 사회적 기업법이 발효된 이후 아직 안착되지도 않은 상태에서, 또 다른 유사법안을 제출하는 것은 혼란만 가중시킬 뿐이다.
사회적 가치가 무슨 요술방망이인 양 매달려서는 안 된다. 협동, 분업, 경쟁, 연대는 서로 배타적인 개념이 아니다. 분업을 통한 경쟁이 협동과 연대를 낳기 때문이다. 기업들은 이미 이윤추구 뿐만 아니라 ‘사회적 가치’를 창출하기 위한 노력을 다양하게 기울이고 있다. 기업이 사회적 가치를 추구하는 것은 ‘사적 자치’로서 기업전략이다. 기업 이미지 제고 차원에서 사회적 기업을 만들어 운영하고 있는데 국가가 나서면 자생적인 사회적 기업마저 고사될 수도 있다.
사회적경제기본법은 반자본주의 이데올로기와 협동조합주의의 결합에서 그 뿌리를 찾을 수 있다. 사회적 경제조직을 마치 곧 무너져 내릴 자본주의의 대안으로 미화해서는 안 된다. ‘사회적 연대’가 지속가능한 일자리를 만들 수는 없다. 지속 가능하려면 세금이 투입돼야 한다.
정부 지원이 끊기면 주저앉는 관치 사회적경제가 오히려 국가적 낭비와 위기를 초래할 개연성이 높다. 보조금과 지원금, 세금 투입의 중독에서 벗어나야 한다. 지금 필요한 것은 규제완화, 노동시장 개혁, 혁신을 통한 진정한 의미에서의 일자리 창출이다.
2016년 9월 5일자 <한국경제신문>의 머릿기사는 “법정관리 기업 1150개… 법원 ‘우리도 겁난다, 한 달 80곳씩 쏟아져’ … 판사 84명이 모두 관리”이다. 현실이 이러할 진대, 사회적 경제 관련법은 공동체의 목가적 향수에 빠져 있다.
가난한 사람을 돕기 위함이라면 사회적 경제 활동에 세금을 쓰는 것보다 가난한 사람들을 직접 돕는 것이 더 낫다. ‘고용 없는 성장’보다 더 나쁜 것이 ‘성장 없는 고용’일 수 있다. 사회적 경제에 대한 재정 지원은 자칭, 타칭 사회적 경제 활동가들만 좋은 일 시킬 가능성이 농후하다. 국민의 세금이 이렇게 쓰여서야 되겠는가.
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