정부개혁, 이게 답이다

세월호 사고를 계기로 추진되는 국가개조와 정부개혁이 역설적으로 정부기능의 강화와 비대화로 이어지면 또 다른 정부실패가 된다. 현재 국민적 공감대가 형성된 국가개조와 정부개혁은 정부의 역할과 한계에 대한 확고한 인식과 원칙 아래 이뤄져야 한다. 특히 기존 관료조직과 이들과 이익 공유관계를 형성해온 이익집단의 저항을 여하히 극복하는가가 관건이다.

정부실패는 구조적이고 보편적인 현상

정부는 결코 완벽하고 전지전능한 존재가 아니다. 정부를 구성하는 정치인과 관료들도 그들만의 조직이익과 집단이기주의가 있다. 정부실패는 일부 무능한 관료나 정치인이 아니라 정부 조직에 내재하는 구조적 요인으로 발생하고, 시장의 실패보다 더 보편적이고 구조적인 현상이다.

다원민주주의가 발달한 선진국일수록 이익집단의 정치적 개입에 의한 정부실패 가능성이 높다. 정부의 정책과 제도가 대다수 국민의 공익보다는 조직화된 이익집단의 사익보호 또는 이익 증대를 위한 수단으로 사용되기 때문이다.

이와 같이 정치인과 관료가 이익집단에게 포획될 뿐 아니라 정치인과 관료가 자신들의 정치적 영향력과 관료조직이익을 증진하기 위해 능동적으로 정책과 제도를 공급할 수 있다. 우리나라도 최근 심화되고 있는 국회의 역할 강화와 과잉입법 행태를 보면 이런 형태의 정부실패로부터 자유롭다고 할 수 없다. 또 대형사고나 사회적 문제가 발생할 때마다 정부 부처와 공무원 숫자가 늘어나는 현상도 여기에 해당한다. 역설적으로 다원민주주의가 발달해 이익집단이 활성화되고 여론정치가 확산될수록 이런 형태의 정부실패 가능성은 더 높아진다고 할 수 있다.

지금 우리나라에서 날로 증가하는 각종 규제와 정부의 경제적 개입의 증가는 이를 요구하는 이익집단과 이를 이용해 자신들의 집단이익을 증진하려는 정치인과 관료의 이해관계가 맞아 떨어진 데서 발생하는 현상이다. 이들의 증가된 이익은 물론 조직화되지 못한 대다수 국민의 이익으로부터 나온 것이다.

‘관피아’란 관료조직을 중심으로 형성된 이익공유 카르텔을 의미한다. 지금 우리 사회에서 문제가 되고 있는 ‘관피아’ 문제와 부패, 이익집단의 횡포는 바로 이런 구조적 배경으로부터 비롯된 것이다.

정부가 자원배분에 개입하는 영역이 대폭 축소돼야 한다. 정부가 자원배분에 간섭하고 영향을 미칠 수 있는 영역이 커지는 만큼 이익집단은 정부 공권력을 이용해서 사적이익을 추구한다. 또 정치인과 관료는 자신들의 자원배분 권력을 이용해서 정치적 영향력과 관료조직이익을 극대화한다. 권력은 반드시 부패하고 오남용되게 돼 있다. 먹고 사는 모든 것을 국가가 결정하던 사회주의 국가나 정부개입이 심한 관치경제에서 부패가 만연하고 결국 비효율과 낭비 속에 몰락한 것은 결코 우연이 아니다.

정부는 민간조직에 비해 효율성이 현저하게 낮다. 관료주의(bureaucracy) 또는 레드 테이프(red tape)라고 불리는 현상은 동서고금을 막론하고 관료조직이 존재했던 시절부터 있었다. 이것은 공조직에서 일하는 사람의 자질이나 의식의 문제가 아니다. 아무리 유능하고 사명감이 높은 사람이라도 지금과 같은 공조직 문화와 관리체계 아래서는 그렇게 될 수밖에 없다.

관료조직은 경쟁과 생존의 위협이 없다. 망할 걱정도 없고, 신분보장도 되니 일부러 나서서 일을 벌일 필요도 없다. 시키는 일만해도 승진 되고 연금도 나온다. 고객이 아니라 인사권자가 중요하다. 성과보다는 절차를 중시하는 것이 관료조직의 기본생리다. 아무리 정신교육을 시켜도 이런 구조적이고 본질적인 문제가 있는 한 공조직은 민간조직에 비해 비효율적이고 불친절할 수밖에 없고, ‘세월호’는 계속 다른 형태로 나타날 것이다.

공공기능 아웃소싱하거나 민간에게 위탁해야

공공조직의 효율성을 높이기 위한 현실적으로 지속가능한 해법은 공공기능을 민간에게 위탁하는 아웃소싱 또는 민영화 외에 대안이 없다. 공익은 공조직만이 보호할 수 있다는 미신에서 벗어나야 한다. 남의 나라를 볼 것도 없이 우리나라에도 이미 방범, 긴급구난, 병원, 대중교통, 에너지 같이 중요한 공공서비스를 민간조직이 공조직보다 더 효율적이고 유연하고 친절하게 제공하고 있다. 이제 민간이 담당할 수 없는 정부 기능의 성역은 더 이상 없다고 해도 과언이 아니다. 대한민국에 민영 교도소도 있다.

그동안 우리 정부의 문제는 정부가 해서는 안 될 일에 몰두하고 정작 해야 할 일은 제대로 못했기 때문이다. 그래서 정부가 비대해지고 비효율적이 된 것이다. 정부가 해서는 안 되는 대표적 일이 자원배분에 개입하는 일이다. 이익집단의 압력에 굴복했거나 또는 자원배분의 달콤함에 도취된 나머지 시장기능을 무시하고 자원배분에 개입한 결과가 정부규제의 증가, 공무원 숫자의 증가, 정부부처의 증가, 국가경쟁력의 저하, 지속되는 부정부패인 것이다.

더구나 정치인과 관료는 시장기능을 부정하고 부도덕한 것으로 매도할 강한 사적유인을 가지고 있다. 시장은 불공평하고 정의롭지 못하다고 매도할수록 국민들은 시장기능을 불신하고 정부에게 먹고 사는 문제를 해결하도록 요구하고, 정치인과 관료는 기꺼이 이에 부응할 것이다.

이들은 더 큰 경제 권력을 가지게 되고 국민들은 떡 하나라도 더 얻기 위해 정치인과 관료에게 조아리고 로비를 해야 할 것이다. 영향력 있는 국민들은 스스로를 정치세력화해 자신들의 조직이익을 지키려 할 것이다. 그 과정에서 조직화되지 못한 대다수 국민의 이익은 침해되고 부정부패와 관력남용, 낙하산, 관피아는 확산된다.

정부는 시스템을 디자인하고 관리해야 하지 서비스를 제공하는 조직이 돼서는 안 된다. 국민에게 봉사하고 서비스하는 역할을 정부에서 위탁받은 민간조직이 담당하는 것이 정부 예산을 절약하고 국민 만족도를 높이고 민간경제를 활성화시키는 최선의 방법이다.